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中國潛在財(cái)政危機(jī)的成因與對策
關(guān)于中國財(cái)政危機(jī)的探討,改革二十年來一直沒有停止過。從八十年代的兩個(gè)比重[1]到二十世紀(jì)末對擴(kuò)張性財(cái)政政策的認(rèn)識,等等。焦點(diǎn)集中在以下幾點(diǎn):第一,中國是否存在著財(cái)政危機(jī);第二,如果危機(jī)存在,程度有多大;第三,走出危機(jī)的短期政策操作和長期制度建設(shè)孰輕孰重。雖然有關(guān)的研究汗牛充棟,但令人困惑的問題并沒有從根本上得以澄清,反而愈加成眼花繚亂之勢。許多專家學(xué)者研究的結(jié)論差別太大,令民眾無所適從,決策階層在決策時(shí)也是摸著石頭過河,給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來巨大的不確定性。本文從一個(gè)最基本的思路出發(fā),力圖闡明決定中國財(cái)政運(yùn)行最根本的原因,并不刻意去加入沒有結(jié)果的爭論。一、財(cái)政危機(jī)是否存在
通常,判斷一國的財(cái)政運(yùn)行狀況如何,一般采用與政府債務(wù)有關(guān)的系列指標(biāo),如債務(wù)依存度、償債率、國債負(fù)擔(dān)率、居民應(yīng)債能力以及財(cái)政赤字占GDP的比重等等。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家,上述指標(biāo)構(gòu)成了財(cái)政宏觀預(yù)警機(jī)制,指標(biāo)的變化能真實(shí)地反映該國是否發(fā)生了財(cái)政危機(jī)或財(cái)政危機(jī)演化的程度。但是,這一系列指標(biāo)在中國的運(yùn)用將一個(gè)簡單的問題復(fù)雜化了。下面將借用債務(wù)依存度這一最常用的指標(biāo)來集中闡釋中國的財(cái)政運(yùn)行狀況! 鶆(wù)依存度指當(dāng)年的債務(wù)收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系,也就是說該財(cái)政年度中,政府公共支出對債務(wù)收入的依賴程度。按計(jì)算方法的不同可分為"政府財(cái)政的債務(wù)依存度"和"中央財(cái)政的債務(wù)依存度"。在我國,由于國債是由中央財(cái)政來發(fā)行、掌握和使用的,所以,使用后一種口徑更具現(xiàn)實(shí)意義。該指標(biāo)的計(jì)算公式是這樣的:債務(wù)依存度=當(dāng)年國債發(fā)行額/當(dāng)年財(cái)政支出額。[2]如此簡單的一個(gè)公式,其計(jì)算的結(jié)果,竟然使得我們在如此重大的問題上看法大相徑庭! ”热纾保梗梗纺,有人認(rèn)為中央財(cái)政債務(wù)依存度為95.92%(叢樹海,1998),此為高者;低者為19%(世界銀行,1998)。在這兩極之間還有許多中間值,如55.61%(劉溶滄、夏杰長,1998),55.77%(高培勇,1997)等等。結(jié)論如此對立,而在判斷國債規(guī)模是否合適,以及財(cái)政是否發(fā)生危機(jī)時(shí)所采用的標(biāo)準(zhǔn)又非常的統(tǒng)一,即按照國際通用指標(biāo)--中央財(cái)政債務(wù)依存度以25-30%為安全線。如此,不同的債務(wù)依存度和統(tǒng)一的安全線相比,便如同事前做好了一雙鞋,讓不同腳碼的人分別去試穿,結(jié)果非常容易判斷。
債務(wù)依存度使用中的對立與統(tǒng)一是如何形成的呢?在債務(wù)依存度的計(jì)算公式中,分子用當(dāng)年國債發(fā)行額來表示一般無疑義。[3]分歧點(diǎn)在于對分母--當(dāng)年財(cái)政支出額的理解,這是導(dǎo)致對債務(wù)規(guī)模的判斷各成一家的根本原因。
在中國,不同口徑的財(cái)政支出規(guī)模相差很大,一般說來有下列五種。
(一)按中國統(tǒng)計(jì)年鑒的通常做法,財(cái)政支出就是國家預(yù)算,不包括債務(wù)還本付息支出,并且將對國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼沖減國家預(yù)算收入。記為A。
(二)因?yàn)橹袊膫鶆?wù)收入在很大程度上是用來償還舊債的,所以財(cái)政支出還應(yīng)在A的基礎(chǔ)上加上債務(wù)的還本付息。記為B。
(三)按照國際貨幣基金組織的標(biāo)準(zhǔn),政府所掌握的全部公共支出都應(yīng)列為財(cái)政支出,則在B的基礎(chǔ)上加入財(cái)政國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼。記為C。
(四)按照預(yù)算完整性的基本要求,將政府預(yù)算內(nèi)外支出都列為財(cái)政支出,則在C的基礎(chǔ)上再加上預(yù)算外財(cái)政支出。記為D。
(五)按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn),將所有具有財(cái)政支出性質(zhì)的公共資金流都認(rèn)定為財(cái)政支出,則該范圍還應(yīng)包括D和銀行系統(tǒng)的政策性貸款部分。記為E。
從理論上講,應(yīng)該將政府的全部支出都列為財(cái)政支出,但由于技術(shù)上難以做到,因此,政府許多支出項(xiàng)目,如在體制外循環(huán)的"小金庫"支出,則不能計(jì)算在內(nèi)。 從A到E,財(cái)政支出相差非常大。1995年政府公布的財(cái)政支出和中央財(cái)政支出分別為6823.72億元和1995.39億元,而世界銀行認(rèn)為的數(shù)據(jù)分別為15013.27億元和7924.85億元。當(dāng)年的國債發(fā)行額為1549.76億元,相應(yīng)的中央財(cái)政債務(wù)依存度為77.67和19.56。
對債務(wù)依存度的討論已經(jīng)流于形式,準(zhǔn)確地講,學(xué)者們在玩數(shù)字游戲。每個(gè)人對自己的計(jì)算方法都不表示懷疑,都有充分的理由。這一游
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