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省直管縣對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及對(duì)策
日前，財(cái)政部公布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，提出2012年底前在我國(guó)大部分地區(qū)推行省直接管理縣財(cái)政改革，通過(guò)政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面的改革，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系。我們認(rèn)為，這種“扁平化”的財(cái)政體制改革有利于逐步完善中央、省、縣（市）三級(jí)財(cái)政體制，是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的突破口，是當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新契機(jī)。
縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，縣域農(nóng)村是我國(guó)最大的潛在內(nèi)需所在，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有2070個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體，其國(guó)土面積占全國(guó)的95%，其總?cè)丝谡既珖?guó)的74%，其地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的60%，其財(cái)政收入占全國(guó)的24%。全國(guó)已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中，縣域經(jīng)濟(jì)體吸納了65%。縣域經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，特殊的區(qū)位和特殊的部門功能決定了縣域經(jīng)濟(jì)在我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的特殊地位。因此，做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，不但是擴(kuò)大內(nèi)需應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)的客觀要求，而且對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、妥善解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題、全面建設(shè)小康社會(huì)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
在黨的十七屆三中全會(huì)“決定”以及中央一號(hào)文件中都多次提出，要擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。應(yīng)該注意到，當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不夠的一個(gè)重要原因，就是“市管縣”體制下縣級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)較弱、自主發(fā)展的空間較小。興起于上世紀(jì)八十年代初的“市管縣”體制適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，通過(guò)提升市的地位促進(jìn)了要素集聚和市縣之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，在增強(qiáng)中心城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)以及加強(qiáng)管理等方面曾發(fā)揮過(guò)積極作用，一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割、條塊割裂的局面。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，其弊端也逐漸顯現(xiàn)：
一是過(guò)多的行政層級(jí)造成管理效率低下，出現(xiàn)“市卡縣”現(xiàn)象�！笆泄芸h”體制增加了行政管理的層級(jí)，導(dǎo)致信息傳遞速度的降低和信息失真風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá)下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)，影響行政效率。而且，行政管理的層次增加必然導(dǎo)致更多的政府干預(yù)，不利于市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮。
二是城市偏向?qū)е率信c縣爭(zhēng)利，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，縣域發(fā)展機(jī)能弱化�！笆泄芸h”體制實(shí)際上是縮小了縣級(jí)政府的自主權(quán)，而擴(kuò)大了市級(jí)政府的管理權(quán)限，帶有明顯的城市偏向性。社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源主要被市所汲取，縣只能聽命于市，縣域地位被矮化，發(fā)展機(jī)能弱化。
三是縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，縣鄉(xiāng)財(cái)力弱化。在“市管縣”體制下，縣域財(cái)政的財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政實(shí)力弱。同時(shí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)權(quán)及財(cái)力向上集中，事權(quán)及責(zé)任不斷下移，縣級(jí)財(cái)政處于“小斗進(jìn)，大斗出”的尷尬境地，個(gè)別地市成了縣財(cái)力的“抽水機(jī)”。轉(zhuǎn)移支付制度不完善，中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，分配不規(guī)范，各種轉(zhuǎn)移支付形式之間缺乏協(xié)調(diào)。
四是“小馬拉大車”的城鄉(xiāng)格局使市難以帶縣。在我國(guó)現(xiàn)有的地級(jí)市中，除了一部分本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、對(duì)周邊縣具有天然的輻射帶動(dòng)作用的市以外，還有很大部分是在“合并、升格”的大趨勢(shì)中通過(guò)行政指定的方式形成的，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，出現(xiàn)“小馬拉大車”的局面，有些市級(jí)政府基本上無(wú)暇顧及所轄縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
由于“市管縣”體制的上述問(wèn)題，使得我國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨縣域城鎮(zhèn)化載體不發(fā)達(dá)、縣域產(chǎn)業(yè)體系不完善、縣域財(cái)政體制不健全、縣域金融體制不配套以及縣域建設(shè)人才缺少集聚機(jī)制等方面的突出問(wèn)題。因此，當(dāng)前促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，從管理體制上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)“松綁”，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們認(rèn)為，當(dāng)前“省直管縣”的財(cái)政體制改革是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的突破口，應(yīng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)扁平化放權(quán)式改革把縣域經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)。
要把依托縣城推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的主攻方向。縣城是縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村拓展、延伸、輻射的重要樞紐，是以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為契機(jī)，通過(guò)人口向縣城集中、產(chǎn)業(yè)向縣城集聚以及土地向種田能手集中，把縣城建設(shè)成為縣域經(jīng)濟(jì)的龍頭和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)中心。要根據(jù)不同的情況建設(shè)不同規(guī)模的城市：在100萬(wàn)人口以上的大縣，把城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展為30萬(wàn)—50萬(wàn)人的中等城市；在50萬(wàn)—100萬(wàn)人的中等縣以城關(guān)鎮(zhèn)為依托，建立20萬(wàn)—30萬(wàn)人的中小城市；在http://fanwen.unjs.com萬(wàn)以下人口的小縣要把縣城做大。
要把金融體制改革作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的配套措施。在項(xiàng)目審批中有了更大自主權(quán)的擴(kuò)權(quán)縣必然對(duì)資金有了更大的需求，這需要金融體制方面的配套改革來(lái)支持?jǐn)U權(quán)縣的發(fā)展。一方面，要積極擴(kuò)大縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)的信貸審批權(quán)限，提高縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)能力。金融部門要進(jìn)行金融工具創(chuàng)新，為農(nóng)民和其他居民到城鎮(zhèn)建房、購(gòu)房提供抵押貸款，為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)予以支持；另一方面，在民間借貸比較普遍的地區(qū)，可組建區(qū)域性中小股份制商業(yè)銀行、社區(qū)銀行等，啟動(dòng)民間資本。政府要通過(guò)法律手段降低中小銀行、社區(qū)銀行的準(zhǔn)入門檻，通過(guò)稅收優(yōu)惠、政策傾斜等措施正確引導(dǎo)和大力扶持，同時(shí)加強(qiáng)金融監(jiān)管，建立、健全防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。
要把發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。強(qiáng)縣的關(guān)鍵在于建立堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以農(nóng)戶為基礎(chǔ)、以農(nóng)民專業(yè)合作組織等中介組織為紐帶，立足于地方特色，依靠龍頭企業(yè)帶動(dòng)，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工、精加工、運(yùn)輸和貿(mào)易，推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸。要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中，強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)支撐�；谑袌�(chǎng)比較優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以本地資源優(yōu)勢(shì)為依托，以經(jīng)濟(jì)效益為核心，根據(jù)縣情，選擇農(nóng)業(yè)服務(wù)牽引型、工業(yè)催生型、城市輻射型、旅游開發(fā)型、礦產(chǎn)資源型、農(nóng)產(chǎn)品加工型等不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。對(duì)于技術(shù)水平比較高、發(fā)展基礎(chǔ)比較好的現(xiàn)代加工型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)面廣的第三產(chǎn)業(yè)要向縣城集中，通過(guò)專業(yè)化、規(guī)�；漠a(chǎn)業(yè)集群戰(zhàn)略，真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣的目的。
要把構(gòu)建能人回流與創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)制作為當(dāng)前擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的重點(diǎn)。破解當(dāng)前的就業(yè)壓力要重在“開源”，即創(chuàng)造新的就業(yè)載體，通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)來(lái)帶動(dòng)就業(yè)。政府在創(chuàng)業(yè)扶持方面，要構(gòu)建完備的創(chuàng)業(yè)融資體系，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)資本的可獲性；要健全創(chuàng)業(yè)的服務(wù)體系，使創(chuàng)業(yè)的門檻最低化；要健全創(chuàng)業(yè)的教育和培訓(xùn)體系，使創(chuàng)業(yè)者的能力最大化；要完善創(chuàng)業(yè)政策的扶持體系，使創(chuàng)業(yè)的成本最小化；要建設(shè)創(chuàng)業(yè)基地和園區(qū)，使創(chuàng)業(yè)環(huán)境更加優(yōu)化。
要把因地制宜作為推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的重要原則。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革要具體問(wèn)題具體分析，因地制宜，不能“一刀切”。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、對(duì)周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的中心城市，對(duì)于周邊縣已經(jīng)和中心城市在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局等方面實(shí)現(xiàn)了緊密融合的地區(qū)，對(duì)于市縣關(guān)系良好、“市管縣”體制還在發(fā)揮著積極作用的地區(qū)，其改革需要做進(jìn)一步的研究。西部一些地區(qū)存在著地域面積大、人口稀少、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的實(shí)際情況，客觀上需要維持現(xiàn)行的“市管縣”的體制。這些地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革不宜操之過(guò)急，可以選擇有條件的縣進(jìn)行改革試點(diǎn)，擴(kuò)大自主權(quán)，搞活縣域經(jīng)濟(jì)。
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