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對人社行政執(zhí)法案卷評查工作的思考論文
一、人社行政執(zhí)法案卷評查的困難和問題
人社行政執(zhí)法案卷評查工作開展10余年評查范圍不斷拓展評查標(biāo)準(zhǔn)不斷完善評查方式不斷創(chuàng)新評查結(jié)果運用得到一定程度發(fā)揮促進(jìn)了行政執(zhí)法案卷質(zhì)量的不斷提高。但仍然存在一些突出問題影響案卷評查工作的開展和效能發(fā)揮。
(一)案件集中管理平臺建設(shè)滯后，案卷抽取難
近年來各級人社部門大力推進(jìn)“數(shù)字人社“智慧人社建設(shè)建成了“金保工程”一期等集成化的信息平臺在便民利民、優(yōu)化服務(wù)、加強監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用。但各業(yè)務(wù)板塊信息化建設(shè)推進(jìn)不平衡行政執(zhí)法案件信息系統(tǒng)建設(shè)基本處于空白狀態(tài)至今沒有統(tǒng)一集中的人社行政執(zhí)法案件管理系統(tǒng)不能對人社系統(tǒng)案件辦理流程進(jìn)行集中實時監(jiān)控?zé)o法對案件當(dāng)事人、涉案領(lǐng)域、處理結(jié)果等進(jìn)行分類統(tǒng)計。人社系統(tǒng)行政復(fù)議和行政訴訟、勞動監(jiān)察、勞動人事爭議仲裁、工傷認(rèn)定、行政許可、社保征繳、基金監(jiān)督、社保待遇核定等各方面案件的統(tǒng)計主要靠手動錄入效率極低。在案卷評查時通常是先由被查(處、科、股室)單位報送案卷目錄再由評查主體根據(jù)目錄抽查。被查單位為應(yīng)付評查工作可能把一些有瑕疵的案卷以未辦結(jié)等為由不列入評查目錄導(dǎo)致抽取的案卷難以真實反映被查單位案卷情況。
(二)法律法規(guī)規(guī)定不盡一致，標(biāo)準(zhǔn)制定難
制定案卷評查標(biāo)準(zhǔn)是開展案卷評查的前提。行政執(zhí)法主要以法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)由于法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定不盡一致導(dǎo)致行政執(zhí)法案卷評查的標(biāo)準(zhǔn)難制定。比如法律和行政法規(guī)對執(zhí)法主體的規(guī)定各不相同《社會保險法》第63條第一款規(guī)定“用人單位未按時足額繳納社會保險費的由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令其限期繳納或補足《勞動保障監(jiān)察條例》第11條第(七)項規(guī)定“勞動保障行政部門對用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況實施勞動保障監(jiān)察”。又如《工傷認(rèn)定辦法》第9條規(guī)定社會保險行政部門受理工傷認(rèn)定申請后可以根據(jù)需要對申請人提供的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實但湖南省的《行政程序規(guī)定》第66條第一款規(guī)定行政執(zhí)法程序啟動后行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查事實收集證據(jù)二者對同一事項的規(guī)定不盡一致。湖南省《行政程序規(guī)定》第73條第一款規(guī)定行政機關(guān)在作出行政執(zhí)法決定之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人、利害關(guān)系人享有陳述意見、申辯的權(quán)利而《工傷認(rèn)定辦法》則無相應(yīng)的程序規(guī)定給案卷評查標(biāo)準(zhǔn)制定帶來困難。
(三)評查結(jié)果反饋流于形式，問題整改難
案卷評查結(jié)束后評查主體一般以文字通報的形式反饋案卷評查的總體情況多是表揚到具體的案卷批評只點現(xiàn)象有如“隔靴撓癢”往往難以觸及實質(zhì)對案卷評查中發(fā)現(xiàn)的違法行為沒有按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行糾錯也沒有按行政執(zhí)法責(zé)任制進(jìn)行責(zé)任追究評查通報下發(fā)后未下發(fā)督辦整改通知對案卷存在的問題進(jìn)行跟蹤整改案卷評查效果大打折扣。因此被評單位對存在的問題不重視、不關(guān)注導(dǎo)致積習(xí)難改屢查屢犯。被查單位對評查結(jié)果的采納還停留在紙上沒有將其轉(zhuǎn)化為改進(jìn)工作的有力措施根本原因在于缺乏強有力的督力、整改和責(zé)任追究措施。
(四)案卷評查制度建設(shè)不完善，組織協(xié)調(diào)難
當(dāng)前案卷評查的制度規(guī)定散見于依法行政實施綱要、行政執(zhí)法程序規(guī)則等規(guī)定之中國家層面缺乏法律行政法規(guī)頂層設(shè)計省級層面也只有浙江、廣東、云南等少數(shù)省出臺了案卷評查辦法。人力資源社會保障部未對系統(tǒng)案卷評查進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃評查主體、評查對象、評查標(biāo)準(zhǔn)、評查方式、評查流程、結(jié)果反饋、考核獎懲、問責(zé)追究等方面的規(guī)定均不明確案卷評查工作難以有效開展。如在評查主體上一般以法制機構(gòu)為主體也有勞動監(jiān)察、工傷認(rèn)定和社保征繳等業(yè)務(wù)機構(gòu)自上而下開展的案卷評查實行了雙重案卷評查加重了被評單位負(fù)擔(dān)。又如在評查對象上被評對象認(rèn)識上存在誤區(qū)認(rèn)為勞動人事爭議仲裁等行為不屬于行政執(zhí)法不應(yīng)納入評查范圍也有認(rèn)為案卷評查是法制機構(gòu)在攬權(quán)攬事對行政執(zhí)法挑刺存在抵觸情緒。
(五)案卷評查具有事后性，全面監(jiān)督難
案卷評查作為一項行政執(zhí)法監(jiān)督制度不可否認(rèn)其在規(guī)范行政行為、促進(jìn)依法行政方面的作用。但由于案卷評查是一種事后評查局限于對結(jié)案案件的案卷資料審查只是對執(zhí)法過程的一種再現(xiàn)沒有介入到執(zhí)法進(jìn)行的過程中不可盲目放大其功能把案卷評查作為執(zhí)法監(jiān)督的唯一手段、唯一途徑也不可把案卷評查作為“包治百病”的靈丹妙藥。比如部分執(zhí)法單位對職責(zé)范圍內(nèi)事情不受理、不立案行政不作為的現(xiàn)象難以通過案卷評查進(jìn)行監(jiān)督。
二、加強人社行政執(zhí)法案卷評查工作的思考
人社行政執(zhí)法案卷評查必須立足人社行政執(zhí)法的特點從制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、平臺建設(shè)、結(jié)果運用等多方面著力推進(jìn)案卷評查科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。
(一)完善案卷評查制度
重點是解決好五個方面的問題:
1.功能定位
案卷評查是對已經(jīng)“定格”的具體行政行為的檢查是行政執(zhí)法監(jiān)督的一種手段其目的是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治人社。因此對于手段的選擇和運用必須正確把握其工具價值把案卷評查與其他監(jiān)督手段相結(jié)合才能善用工具達(dá)到目的。
2.評查主體
各地各部門對案卷評查的主體作出了不同的規(guī)定�！对颇鲜⌒姓䦂�(zhí)法案卷評查辦法》規(guī)定各級政府及其部門對本級政府所屬部門、本部門所屬行政執(zhí)法單位和下級行政執(zhí)法主體開展行政執(zhí)法案卷。《浙江省行政執(zhí)法案卷評查工作辦法(試行)》規(guī)定政府法制工作機構(gòu)或者部門內(nèi)設(shè)法制機構(gòu)及行政執(zhí)法部門選派推薦的業(yè)務(wù)骨干組成評查組開展案卷評查并可根據(jù)需要商請人民法院、人民檢察院、行政監(jiān)察部門等單位派員參加。以上可以看出行政執(zhí)法案卷評查是一種行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督既有上下級行政機關(guān)的層級監(jiān)督也有同一行政機關(guān)內(nèi)部法制機構(gòu)對執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督。從行政組織法理論和法制機構(gòu)的功能定位看應(yīng)以后一種為主。
3.評查客體
按照行政法理論行政執(zhí)法是指行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使行政權(quán)依法對經(jīng)濟社會實施具體管理的行政活動。因此行政執(zhí)法不權(quán)包括行政許可、行政處罰、行政處理、行政確認(rèn)、行政征收等行政行為也包括行政仲裁、行政復(fù)議等行政行為。如湖南省人社廳在開展案卷評查以來評查案卷包括了行政許可、勞動保障監(jiān)察處罰、工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、社會保險繳費基數(shù)核定、勞動人事爭議仲裁等6種。
4.評查方式
在案卷抽取方面可參照《廣東省行政執(zhí)法案卷評查辦法》的規(guī)定根據(jù)案卷評查工作方案的規(guī)定評查對象報送一定期限內(nèi)的行政執(zhí)法案卷目錄由評查組織按比例隨機抽取行政執(zhí)法案卷或者由評查對象按要求提供自選行政執(zhí)法案卷。在評查組織方面可探索現(xiàn)場評查、集中評查、交叉評查等多種方式進(jìn)行促進(jìn)評查主體與被評對象的良性互動盡量保證評查結(jié)果的公平公正。
5.反饋方式
案卷評查在肯定成績時應(yīng)以反饋問題為主并力求精準(zhǔn)、細(xì)致到事到人既要評選優(yōu)秀案卷又要評選較差案卷既要有文字情況反饋也要有面對面的溝通既要有整體情況的通報也要有每個案卷具體情況分析。如湖南省人社廳在執(zhí)法案卷評查結(jié)果的反饋時實行“一卷一反饋”每年撰寫案卷評查報告3萬字以上具體到案卷中的某一頁某一條細(xì)化到每名執(zhí)法人員確保了問題反饋的明確、具體和翔實對被評執(zhí)法單位和執(zhí)法人員有了更大的觸動。
(二)統(tǒng)一案卷評查標(biāo)準(zhǔn)
制定行政執(zhí)法案卷評查標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)法案卷評查制度的核心。
1.堅持基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)與文書規(guī)范并重
基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定行政執(zhí)法行為是否合法、適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是案卷評查最重要的標(biāo)準(zhǔn)主要包括主體合法、事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確、程序合法等只要不符合其中任何一項基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的案卷就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不合格案卷。文書規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)指執(zhí)法文書的統(tǒng)一格式、卷宗目錄、文字、裝訂等方面的要求是案卷規(guī)范、整齊、便于查詢的要素也不容忽視。
2.堅持實體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)并重
實體標(biāo)準(zhǔn)方面主要包括案件事實清楚證據(jù)符合“客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性”的三性要求適用法律法規(guī)規(guī)章正確等。程序標(biāo)準(zhǔn)方面包括受理、立案、調(diào)查、審查、決定、送達(dá)等各個階段均符合行政執(zhí)法程序規(guī)范。要切實糾正“重實體輕程序”的錯誤認(rèn)識按法律法規(guī)的要求科學(xué)制定程序標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)案卷評查工作立體化。
3.堅持合法與合理兼顧
合理行政作為依法行政的基本原則對執(zhí)法機關(guān)的公信力有著重要影響。在案卷評查時要對同一執(zhí)法單位同一類型的案卷進(jìn)行比較看是否平等對待各方當(dāng)事人是否嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是否做到罰過一致、同案同判并作為評查打分的重要依據(jù)。
4.堅持共性標(biāo)準(zhǔn)與個性標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)
人社行政執(zhí)法種類較多每一類執(zhí)法活動都有其自身特點。既要從執(zhí)法主體、適用法律、程序規(guī)范、文書規(guī)范等方面制定共性標(biāo)準(zhǔn)也要圍繞每一類執(zhí)法活動中容易被忽視及容易出錯的執(zhí)法節(jié)點有針對性地制定差異化的個性標(biāo)準(zhǔn)增強案卷評查工作的操作性實現(xiàn)評查工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化運作。
5.堅持部門標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)
既要考慮部門法規(guī)規(guī)章對不同類別的行政執(zhí)法行為的特殊規(guī)定又要考慮地方法規(guī)規(guī)章對行政執(zhí)法行為作出的一般性要求將部門規(guī)定與地方規(guī)定不一致的情形進(jìn)行全面梳理建立部省研究協(xié)調(diào)機制解決存在的問題。在未明確的前提下一般應(yīng)以較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)作為評查標(biāo)準(zhǔn)防范行政法律風(fēng)險。
(三)加強行政執(zhí)法信息化建設(shè)
堅持系統(tǒng)思維、互聯(lián)網(wǎng)思維、大數(shù)據(jù)思維相結(jié)合建立一體化人社行政執(zhí)法信息平臺案卷評查主體登陸該集中平臺就可直接查詢執(zhí)法人員、案件辦理流程、適用法律依據(jù)、執(zhí)法文書等方面的信息提高工作效率。平臺建設(shè)可暫先設(shè)定5個模塊再根據(jù)需要進(jìn)行修改完善。
1.建立動態(tài)的行政執(zhí)法人員信息庫
加強人社行政執(zhí)法人員隊伍建設(shè)落實行政執(zhí)法人員統(tǒng)一持證上崗和資格管理制度。根據(jù)人社行政執(zhí)法的種類設(shè)立若干子庫將具有執(zhí)法資格的人員姓名、年齡、學(xué)歷等信息錄入對應(yīng)的子庫可方便地對行政執(zhí)法人員信息進(jìn)行統(tǒng)計、分析、分類匯總。各級人社部門根據(jù)執(zhí)法人員變動情況及時進(jìn)行調(diào)整在案卷評查時只要登陸該信息庫就可對執(zhí)法人員的執(zhí)法資格進(jìn)行核實。
2.建立動態(tài)人社法規(guī)政策信息庫
將現(xiàn)行有效的所有法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等人社行政執(zhí)法依據(jù)全面進(jìn)行清理建立人社法律法規(guī)規(guī)章政策數(shù)據(jù)庫建立目錄索引方便查詢。同時根據(jù)法規(guī)政策的立、改、廢、釋情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。一方面人社行政執(zhí)法人員可方便查找適用依據(jù)另一方面案卷評查主體也可方便地對適用依據(jù)情況進(jìn)行審查、比較提高效率。
3.建立集中統(tǒng)一的案件管理系統(tǒng)
根據(jù)各類人社行政執(zhí)法的特點設(shè)立行政執(zhí)法案件流程比如行政許可案件可設(shè)置受理、審查、聽證、決定、送達(dá)等流程并按照流程逐項、逐級審批若違反流程案件事務(wù)均不能繼續(xù)流轉(zhuǎn)。各類行政執(zhí)法案件在辦理的同時同步錄入案件管理系統(tǒng)保障案件的辦理規(guī)范、有序同時也有效制約了執(zhí)法力、案過程中“重實體輕程序”的傾向?qū)崿F(xiàn)案件監(jiān)督管理從靜態(tài)監(jiān)督向動態(tài)的全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。在案卷評查時評查主體根據(jù)系統(tǒng)自動生成的目錄進(jìn)行抽卷無需被評對象報送案卷目錄也可有效避免抽取案件情況不真實等問題。
4.建立統(tǒng)一的執(zhí)法文書公開平臺
參照人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的做法遵循依法、及時、規(guī)范、真實的原則人社部門依法作出的行政執(zhí)法文書除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的首先在人社系統(tǒng)內(nèi)部公開行政執(zhí)法文書再逐步向互聯(lián)網(wǎng)推開切實增強各級人社行政部門的執(zhí)法透明度嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)行使避免執(zhí)法的隨意性平等對待行政相對人提高行政執(zhí)法的公信力。這樣將行政執(zhí)法監(jiān)督從內(nèi)部向外部延伸拓展監(jiān)督渠道。
5.建立統(tǒng)一的企業(yè)用工誠信信用信息庫
依托統(tǒng)一的企業(yè)信用信息平臺建立企業(yè)用工誠信檔案準(zhǔn)確記錄企業(yè)執(zhí)行人力資源社會保障法律法規(guī)、接受勞動用工監(jiān)督檢查、對企業(yè)開展行政許可、行政處罰、行政處理以及表彰獎勵等方面的情況并實施動態(tài)管理。加強企業(yè)用工誠信檔案信息運用建立企業(yè)用工信用信息發(fā)布查詢平臺實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部、上下游企業(yè)之間及有關(guān)部門的信息共享樹立誠信典型、披露失信行為使守信者獲得競爭優(yōu)勢失信者受到相應(yīng)約束。
(四)鞏固案卷評查成果
案卷評查本身的目的在于規(guī)范行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為從而實現(xiàn)依法行政。必須完善行政執(zhí)法崗位責(zé)任制度、責(zé)令整改制度和典型案件評查制度等促進(jìn)案卷評查工作常態(tài)化、長效化、制度化。
1.加強跟蹤整改
案卷評查結(jié)束后應(yīng)將各個案卷存在的問題進(jìn)行分類歸納建立問題臺賬逐個深入分析問題存在的原因有針對性地提出整改建議將責(zé)任明確到具體的執(zhí)法人員及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。定期對問題整改情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤指導(dǎo)做到問題不解決臺賬不銷號防范法律風(fēng)險。
2.開展專題培訓(xùn)
對案卷評查中存在的共性問題由評查主體舉辦行政執(zhí)法人員專題培訓(xùn)班通過真實案卷討論、現(xiàn)場互動、座談交流等多種形式開展辦案程序、辦案技巧、文書規(guī)范、案卷管理等方面的培訓(xùn)共同分析案卷反應(yīng)的行政執(zhí)法中存在的問題提高行政執(zhí)法辦案水平規(guī)范行政執(zhí)法案卷管理。
3.實施案例指導(dǎo)
評查主體對評出的優(yōu)秀案卷進(jìn)一步完善作為執(zhí)法案卷樣板制作執(zhí)法案例匯編發(fā)送各被評單位推動人社執(zhí)法規(guī)范化。實施行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度對人力資源社會保障系統(tǒng)帶有一定普遍性且爭議較大的工傷認(rèn)定、勞動保障監(jiān)察、社保征繳、基金監(jiān)督等方面的案件經(jīng)研究論證后統(tǒng)一發(fā)布行政執(zhí)法指導(dǎo)案例提供執(zhí)法參考促進(jìn)同案同判減小自由裁量。
4.嚴(yán)格責(zé)任追究
完善執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度明確過錯責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、追究范圍、責(zé)任承擔(dān)、從輕或從重情節(jié)、追究形式和追究程序等方面的內(nèi)容增強可操作性。正確區(qū)分行政執(zhí)法案卷問題的不同情形確定造成錯案的原因、情節(jié)、后果分情形對執(zhí)法人員及相應(yīng)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行責(zé)任追究進(jìn)一步增強執(zhí)法人員的責(zé)任意識形成規(guī)范執(zhí)法的倒逼機制從源頭減少錯案的發(fā)生。
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