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中國立法的非正式性及其政治功能
一。引言
在西方的政治傳統(tǒng)中，立法始終是政治劇場中最尖刻、最有分量和挑戰(zhàn)性的角色。而此種意義上的立法理念于中國社會幾乎完全是異質(zhì)的東西，近代以來、更確切地說，自清末新政以來的立法實(shí)踐尤添了諸多混亂。1949年國民黨法制體系徹底崩潰，西方資本主義國家的現(xiàn)代立法理念和實(shí)踐遭到拒斥，剩下的只能依靠政黨的政治影響力和意識形態(tài)重建新的立法制度。從一開始，當(dāng)代中國的立法就不得不依賴中國共產(chǎn)黨的看護(hù)，服從黨的權(quán)威是不爭的事實(shí)�！包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律”，首先表征了黨作為法律乃至法制體系的締造者身份。
伍德羅·威爾遜的《國會政體》對此問題的理解有相當(dāng)參照意義。此書著重勘察了美國政體如何在實(shí)踐中背離了憲法所確立的精致的平衡結(jié)構(gòu)，最終演變?yōu)橐粋�國會至上的政府，甚至于脆就是“國會常設(shè)委員會主席的政府”（威爾遜，1986，p.58）。威爾遜強(qiáng)調(diào)，在檢視任何政府制度時，主要問題在于查清那些真正掌握權(quán)力的人和基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)，僅僅依據(jù)權(quán)威性的憲法指南是無法令人滿意的（威爾遜，1986，p.11）。正是在這樣的研究中，產(chǎn)生了“正式”規(guī)則與“非正式”規(guī)則的區(qū)分。前者意指政治組織的法定制度或法定結(jié)構(gòu)，后者則表示政治組織在實(shí)際操作中的真實(shí)行為者及其遵循的“游戲規(guī)則”。長期以來，非正式因素在當(dāng)代中國政治生活中始終占據(jù)了極為重要的地位。盡管對其確切涵義看法不一，“正式”一詞確在很大程度上概括了中國政治的風(fēng)骨。中國的政治體系距離制度化的要求還很遠(yuǎn)，缺乏一套行之有效的法律制度的約束。即使改革開放以來的正式化、制度化進(jìn)程也只是局限在中下層官僚體制，而上層決策，尤其是高層決策，仍是高度非正式的（Dittmer，1995，p.19）。
立法不僅地處整個政治生活的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是發(fā)生于上層乃至最高層的決策。就此而言，立法過程中的非正式規(guī)則對真實(shí)政治的折射是頗具典型性的。因此非正式規(guī)則為探究中國立法、進(jìn)而中國政治本身提供了實(shí)質(zhì)性的切入點(diǎn)。
本文所指的立法過程是廣義的，不僅包括正式的立法機(jī)關(guān)（議會或人大）內(nèi)部署的立法程序，而且力圖真實(shí)地描述立法機(jī)關(guān)各種決策過程中內(nèi)外諸努力之間的正式與非正式的相互作用（巖井奉信，1990，前言）。在此過程中，正如威爾遜對中國政體的考察所指示的，背離憲法性觀定的法定權(quán)力的實(shí)際轉(zhuǎn)移很可能不僅發(fā)生于正式的立法主體內(nèi)部，如全國人大的立法權(quán)為重心向其常委會或常設(shè)專門委員會轉(zhuǎn)移，或國務(wù)院的立法權(quán)力“中心向下屬部委或法制辦公室轉(zhuǎn)移，更可能發(fā)生于正式立法主體與其他政治、社會勢力之間，其中最重要的是國家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨之間立法權(quán)力的實(shí)際分配。對于像中國這樣一個以成文法為主而立法過程中又充斥了”黨政法一體化“（周旺里，1995）等非正式因素的國家來說，后者具有決定性的意義。中國的立法過程深受政黨等因素影響幾乎是歷史注定的，久而久之的慣例以及黨的內(nèi)部規(guī)章扮演了無法估量的角色。正是這種來自正式的規(guī)則制約之外的影響，形成了當(dāng)代中國立法過程中大量的”非正式規(guī)則“。
二。立法者：黨、國務(wù)院、人大
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