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行政法第三形態(tài)下的行政主體研究
行政法第三形態(tài)下的行政主體研究
中國行政法，正日新月異地發(fā)展變化，而以“自由權(quán)和社會權(quán)——公共行政權(quán)”為主軸的第三形態(tài)，應(yīng)當(dāng)可以說是我們國家未來行政法的發(fā)展趨勢，而在行政法第三形態(tài)下，未來的行政主體，又是怎樣的身份，應(yīng)該起到何種作用，將是本文將試圖初步探討的一個問題。
一、行政主體的內(nèi)涵
一般認(rèn)為，行政主體是：享有國家行政權(quán)、能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織，其有如下特征（1）享有國家行政權(quán)（2）能以自己的名義行使行政權(quán)（3）能夠獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任（4）行政法律關(guān)系的一方特殊主體。
行政主體的提法，事實上并不是我國固有的法律概念，嚴(yán)格來說，它僅僅是行政法學(xué)中的一個學(xué)術(shù)用語。 行政主體這個概念在我國的出現(xiàn)，對應(yīng)的是“行政機(jī)關(guān)范式”到“行政主體范式”的轉(zhuǎn)變。 換言之，我們似可認(rèn)為，行政主體這一個概念，本身在中國語境下，即具有一種內(nèi)在的變化性，即這一概念本隨中國行政法而生，那也當(dāng)隨中國行政法而變。
行政主體的本質(zhì)特征，在于其能夠具有并獨立的行使自己擁有的行政權(quán)利能力，正如薛剛凌老師所做的分析，作為一個行政主體，應(yīng)當(dāng)具備以下幾個條件：第一，必須是兩人以上的組織體，而不能為自然人個人。第二，享有自身的利益。第三，存在獨立的權(quán)利義務(wù)。第四，具有獨立的意志。第五，能夠獨立承擔(dān)責(zé)任。 現(xiàn)有的行政主體理論，對行政主體這一概念的著重點，在筆者看來，乃是在于1、行政主體的非私人性。
2、擁有國家賦予的行政權(quán)力。3、行使權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任時的獨立性。如此看來，行政主體的概念，看似是對于我國行政法上享有主體地位的行政相關(guān)實體進(jìn)行了很好的概括，將之與私人做了充分的分離。但是，很顯然，傳統(tǒng)的這種行政主體的界定，已經(jīng)受到了眾多學(xué)者的批評詬病。
二、現(xiàn)有行政主體理論的不足
�。ㄒ唬┬姓黧w的范圍失之過窄
現(xiàn)有的行政主體理論，僅僅將行政主體限定為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的相關(guān)組織，問題在于，根據(jù)實際情況來看，現(xiàn)有的行政主體范圍，已經(jīng)不足以合乎于日益繁雜的現(xiàn)代行政的要求�！艾F(xiàn)實行政中，除了行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織外，還有為數(shù)不少的社會機(jī)構(gòu)或者社會組織也在行使一定范圍、一定事項的行政職權(quán)，例如，各種行業(yè)協(xié)會、社會中介組織、高等學(xué)校等。根據(jù)現(xiàn)有行政主體概念，這些實際上行使行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織并不在行政主體的范圍之內(nèi)，亦不具備行政主體資格�！� 行政主體范圍過窄，勢必會帶來的，是行政法上規(guī)制的困難。
（二）不利于理清體行政權(quán)和行政責(zé)任的歸屬問題
行政權(quán)由行政主體行使，這是現(xiàn)行行政主體理論的通說，然而問題在于，根據(jù)一般的行政賠償?shù)睦碚摾斫�，國家才是行政賠償?shù)闹黧w。那么行政主體理論究竟應(yīng)該如何解決這種權(quán)責(zé)上的分離錯位？固守現(xiàn)有的行政主體理論，必將導(dǎo)致這種困難。“從理論上說，行政賠償?shù)呢?zé)任主體是國家，而這與現(xiàn)行行政主體理論設(shè)定的各級行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織為責(zé)任主體這一點相矛盾�！�
（三）忽視行政管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求。
現(xiàn)代的行政管理，已經(jīng)越來越不是某一個單一部門就可以完成其單位職責(zé)的簡單情況。僅以今次禽流感為例，疾病傳疫的防控，就牽涉到了環(huán)保、衛(wèi)生、交通等多個部門。行政管理日益需要各部門之間的協(xié)調(diào)合作，現(xiàn)行的行政主體理論對行政主體享有權(quán)能的簡單界定，使得各行政實體間，只需要各自擔(dān)負(fù)一種有限的責(zé)任。
當(dāng)然，現(xiàn)有行政主體理論存在的缺陷，絕不僅有上述而已，但現(xiàn)實的考慮，絕不是要因噎廢食的排斥繼續(xù)沿用現(xiàn)有的行政主體制度。
三、行政法第三形態(tài)視角下的行政主體發(fā)展
在討論行政法第三形態(tài)視角下的行政主體發(fā)展的時候，我們首先還是要注意到一個基本的歷史背景，那就是現(xiàn)代以來，國家行政職能的日益擴(kuò)展，行政的疆域大大地突破了傳統(tǒng)的邊界，豐富的行政疆界，一方面帶來的，是政府權(quán)能的擴(kuò)展，另一方面，筆者認(rèn)為，也是公民權(quán)利的一種擴(kuò)張。行政疆界的拓展帶來的如上結(jié)果，事實上會引發(fā)如下的問題：1、如何讓政府更好地履行其應(yīng)有的行政職能。2、如何讓公民更容易地主張其于行政事務(wù)中所享有的權(quán)利。3、如何在行政疆域擴(kuò)張的前提下限制政府的權(quán)利。
根據(jù)行政法的第三形態(tài)理論，“‘黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”治理模式的提出，是對有限政府的國家任務(wù)瘦身要求與服務(wù)型政府的國家任務(wù)擴(kuò)展要求之間沖突的回應(yīng)，而適應(yīng)新型治理模式并為之提供法治保障，正是構(gòu)建我國現(xiàn)代行政法第三形態(tài)的旨趣所在。” 第三形態(tài)的視角下，解決政府日益擴(kuò)展的權(quán)能所帶來的控權(quán)與擴(kuò)權(quán)間的矛盾，將政府部分權(quán)能放之于社會，是重要有益的方式。
行政法的注意力，往往集中于如何控制政府的行政，當(dāng)然，這也是行政法起源發(fā)展的根本，而控權(quán)與擴(kuò)權(quán)的矛盾。協(xié)調(diào)矛盾，則勢必要求不可有所偏袒，如果行政法在大方向上，依舊最后著眼于對有限政府的追求，那么，無論怎樣設(shè)計應(yīng)現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的擴(kuò)權(quán)制度，都仍然會在嗣后，由于整個行政法大制度的根本上的控制屬性，而產(chǎn)生諸多的制度具體規(guī)范間的沖突問題。事實上，如果一國的行政法制度本質(zhì)只是為了政府行使權(quán)力之便而設(shè)計的話，那么，無論怎樣談及限權(quán)，也是不可能實現(xiàn)的。而行政法的第三形態(tài)能為我們提供的全新思路，則是在談?wù)摽貦?quán)和擴(kuò)權(quán)的時候，我們其實不妨把視界放寬，不只是在政府現(xiàn)有權(quán)力框架下討論這個問題，而是意識到，很多事務(wù)，原本就不需要交由政府來包辦解決，而是可以把此類功能還之于社會。
第三形態(tài)視角中的行政主體，顯然已經(jīng)超越于一般意義上的單一政府行政主體，它也不僅僅包括了一般的被授權(quán)組織，它所意圖著眼的，甚至包括了特定情形下設(shè)計公共事務(wù)的私人。但是，規(guī)制政府與帶有行政權(quán)力屬性的其它組織及特定被授權(quán)人，應(yīng)該從根本上來說，并不能夠有立法上的完全混同，因為究其根源，第三形態(tài)理論，并不是意圖把所有帶有行政權(quán)力屬性的非政府主體，都納入到政府行政中來，而是希望能夠?qū)⒋罅康墓彩聞?wù)，從政府舊有行政疆域中剝離歸還給社會。
四、結(jié)語
行政法第三形態(tài)，的確為我們提供了一種解決政府控權(quán)與擴(kuò)權(quán)的良好進(jìn)路，即將部分政府權(quán)能，歸還于社會交由類似主體解決負(fù)責(zé)，而同時加以納入行政法體系的規(guī)制。相較于傳統(tǒng)上只試圖從政府本體來解決擴(kuò)權(quán)與控權(quán)問題，這無疑是一個更為務(wù)實與高效的方式。歷史的長期發(fā)展趨勢，仍是政府將還權(quán)社會，達(dá)到第三形態(tài)視角中，政府與社會共同體一道發(fā)展的某種平衡。
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