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我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策
和諧社會社會
我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策
丁明慧
（南京大學(xué)公共管理學(xué)院
江蘇南京
210093）
摘要：從20世紀(jì)90年中期開始，我國政府陸續(xù)推出國家安居工程、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等政策，嘗試解決低收入家庭的住房問題。隨著我國城鎮(zhèn)住房制度改革向住房商品化、社會化邁進(jìn)，低收入家庭的住房矛盾突出。
Abstract:Startedfromthe20thcentury90yearintermediatestage,OurcountryGovernmentpromotedcountrypoliciesin-expensivelyoneafteranotherandsoonhousingprojectforlow-incomefamilies,economytobesuitableroom,torenthousing,theattemptsolvesthelowincomefamilyaccommodation.Alongwithourcountrycitieshousingsystemreformtothehousingcommercialization,thesocializationmakesgreatstridesforward,lowincomefamilyhousingcontradictoryprominent.
關(guān)鍵詞：低收入家庭住房政策公積金制度
keywords:LowincomefamilyHousingpolicyCommonreservefundsystem
作者簡介：丁明慧，女，南京大學(xué)公共管理學(xué)院2008級碩士研究生,研究方向：社會保障。
【中圖分類號】C913
【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【文章編號】1004-7069（2009）-10-0145-02
一、城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策的演變
我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策的演變開始于20世紀(jì)70年代末80年代初，大致可分為三個(gè)階段：
——1993年的探索階段1、1986—
這一時(shí)期的主要特點(diǎn)是針對低租金制提出了以大幅度提租補(bǔ)貼為基本環(huán)節(jié)的改革思路。1988年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，確定了房改的目標(biāo)、步驟和主要政策，對全國房改的工作進(jìn)行了部署，標(biāo)志著我國住房制度進(jìn)入了整體方案設(shè)計(jì)和全面實(shí)施階段。11991年11月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面進(jìn)行住房制度改革的意見》，這是我國住房制度改革的綱領(lǐng)性文件，明確了住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的，制定了房改的總體目標(biāo)和分階段目標(biāo)，提出了房改的四項(xiàng)基本原則，規(guī)定了房改的十二大政策，要求1992———1993年在全國范圍全面實(shí)施住房制度改革。1991年，上海率先建立住房公積金制度，1992年起，北京、天津、南京等城市相繼建立符合本地實(shí)際的公積金制度。這時(shí)公積金制度主要以發(fā)放住房建設(shè)貸款為主，以緩解各城市資金短缺的問題。
——1998年的創(chuàng)新階段2、1994—
1994年7月國務(wù)院辦法《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，房改確立了新體制的框架，確定了從制度創(chuàng)新入手解決住房問題的道路�；緝�(nèi)容是把住房投資由國家、單位統(tǒng)包的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲�、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；把單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改革為社會專業(yè)化的體制。把住房實(shí)物分配的方式變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿欧峙浞绞�；建立以中低收入家庭為對象的商品房供�?yīng)體系；建立住房公積金制度等。肯定了住房公積金制度在住房分配機(jī)制的轉(zhuǎn)換、住房保障體系的建立及推動(dòng)住房建設(shè)發(fā)展的地位和作用。
二、我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策發(fā)展問題1、廉租房制度發(fā)展問題
（1）、廉租房制度發(fā)展不平衡
廉租房制度與2003年開始實(shí)施，但到2006年，仍有13個(gè)省
（區(qū)）沒有將廉租房制度建設(shè)納入省級人民政府對市（區(qū)）、縣人民政府工作的目標(biāo)責(zé)任制管理，70個(gè)地級以上城市沒有建立廉租房制度，有122個(gè)地級以上城市沒有建立嚴(yán)格的申請審批程序。
（2）、廉租房制度需要合理的收入線
住房保障主體的認(rèn)定，個(gè)人收入水平的確定需要做詳細(xì)的調(diào)查，因此，收入線的劃定難度較大。當(dāng)前我國各地的低收入家庭的界定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，各城市出臺的廉租房政策針對的對象是低保戶、困難戶，城市中既買不起房又非低保的家庭則不在廉租房保障的范圍內(nèi)，這些家庭雖不享受民政部低保，卻無力通過市場手段購買商品房來改善居住條件。
（3）、資金來源缺乏
鏈子放在實(shí)踐中大部分資金主要來源于住房公積金增值收益，政府財(cái)政資金未能得到有效落實(shí)。廉租房是一項(xiàng)社會公益事業(yè)，也是政府的一項(xiàng)保障工程，財(cái)政資助應(yīng)是廉租房工程資金的基本來源。但是這種資金的來源應(yīng)隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善及政府職能的轉(zhuǎn)變逐漸讓位于市場，由市場進(jìn)行調(diào)控。政府只負(fù)責(zé)政策的制定和監(jiān)督政策能否落實(shí)。在住房商品化的進(jìn)程中，如何調(diào)整政府的支出結(jié)構(gòu)，將低收入群體的住房問題真正列入政府的支出預(yù)算中，以保障穩(wěn)定的資金來源已成為廉租房制度建設(shè)中的重中之重。
（4）、廉租房制度缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)，缺乏對低收入家庭信息的收集和動(dòng)態(tài)的管理
低收入家庭的住房保障工作涉及多個(gè)部門，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各部門密切配合。但是目前部門間協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠明確，相關(guān)政策還不完善，收入申報(bào)、住房檔案等相關(guān)制度還不健全。
1996年，《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見》明確了住房公積
金是職工個(gè)人住房基金，規(guī)范了住房公積金管理體制，從而進(jìn)一步推動(dòng)了住房公積金制度的發(fā)展。在這一階段，住房公積金制度已全面建立，公房出售政策基本完善，經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展迅速，住房金融體系逐步形成。
2、經(jīng)濟(jì)適用房制度發(fā)展問題（1）、供應(yīng)總量不足
國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2004年全國經(jīng)濟(jì)適用房投資占房地產(chǎn)總投資比例不超過5%，2005年底，同比下降8%。不少地方停止了
經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。一些仍在建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的城市主要面向拆遷戶定向供應(yīng)，沒有面向社會中的應(yīng)保障對象。
（2）、投資計(jì)劃和用地計(jì)劃缺乏充足的資源保證
經(jīng)濟(jì)適用房免收土地出讓金和減免行政性事業(yè)收費(fèi)，按法律規(guī)定，這兩項(xiàng)應(yīng)歸地方政府所有，在中央政府沒有為經(jīng)濟(jì)適用房提供補(bǔ)貼的情況下，各地政府不愿意把土地用于建造經(jīng)濟(jì)適用房。
3、1998年7月起的全面形成階段
1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改
革、加快住房建設(shè)的通知》，進(jìn)一步明確了住房制度改革和住房建設(shè)的方針、政策。明確提出在1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。除了重申經(jīng)濟(jì)適用房政策外，還針對“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。
改革與開放2009年第10期
障資金的比例不得低于10%。為保障資金的落實(shí)，政府相關(guān)部門要加快制定《住房保障條例》，以加強(qiáng)政策的權(quán)威性，明確住房保障的責(zé)任條款，保證政策的執(zhí)行，建立對各級政府、主管部門實(shí)施住房保障的推進(jìn)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。
另外，隨著經(jīng)濟(jì)增長和地方財(cái)政收入的增加，國家要有相應(yīng)政策，確保城鎮(zhèn)廉租住房財(cái)政預(yù)算資金到位，還要通過其他方法拓寬融資渠道，如政府發(fā)行住房建設(shè)公債等專門籌措廉租住房建設(shè)資金。首先，政府可以在廉租房建設(shè)中引入“房地產(chǎn)信托基金”，以解決廉租住房建設(shè)的資金渠道問題。房地產(chǎn)投資信托基金一般是通過信托方式集合社會閑散資金，聘請專業(yè)人士投資、經(jīng)營管理，并以租金收益回饋投資者。
（3）、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效控制
按照規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的面積中套在80平方米，小套在60平方米左右，而實(shí)際上，超過80平米的戶型占多數(shù)，且裝修豪華，偏離了中低收入家庭的真實(shí)需要，減少了有效供應(yīng)，加大了政府負(fù)擔(dān)。
（4）、地方政府監(jiān)管缺位
經(jīng)濟(jì)適用房政策推行不力，很大程度上源自地方政策執(zhí)行者的不作為。因經(jīng)濟(jì)適用房的監(jiān)管成本太高，在經(jīng)濟(jì)適用房立項(xiàng)、開發(fā)建設(shè)、銷售乃至消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，政府對開發(fā)商的諸多行為缺乏監(jiān)管。
3、公積金制度發(fā)展問題（1）、分配不公，濟(jì)貧不力
目前收入有兩極分化的現(xiàn)象，但是公積金的繳納仍沿用以前的方法，使得收入分配中的不合理現(xiàn)象又完全體現(xiàn)在住房分配方面，造成兩極分化。高收入者由于繳存比例和基數(shù)高，有穩(wěn)定的償還能力，容易獲得低息的住房公積金貸款，而多數(shù)中低收入者由于繳存比例和基數(shù)低而買不起房。
（2）、功能單一，功能減弱
住房公積金在個(gè)人積累模式下具有良好的成長性。目前的國內(nèi)的公積金僅僅作用于住房保障，功能特別單一，對市民的住房保障作用有不斷減弱的趨勢。
（3）、覆蓋面有限
部分企業(yè)不為職工繳交公積金。在《住房公積金管理?xiàng)l例中》規(guī)定的繳存對象沒有將城鎮(zhèn)個(gè)體職業(yè)者、自由職業(yè)者、鐘點(diǎn)工等非單位從業(yè)人員包括在內(nèi)，帶有很強(qiáng)的單位所有制特征，公積金制度基于工作就業(yè)的職業(yè)福利，絕大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者被排除在外，而他們可能是最需要保障其居住條件的人群。
3、完善經(jīng)濟(jì)適用房保障對象的進(jìn)入機(jī)制和廉租住房保障對象
的進(jìn)入、退出機(jī)制
由于我國各地居民收入差異性很大，目前國家還沒有一套科學(xué)的劃分居民收入的可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。但是，每個(gè)城市都可以制定相應(yīng)的定量指標(biāo)，并結(jié)合相關(guān)因素，制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的居民收入劃分標(biāo)準(zhǔn)并公布于眾，這樣就可以在廣大群眾的監(jiān)督下把居民收入線逐步劃分準(zhǔn)確。另外，地方政府要對購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭進(jìn)行有效的審核。地方政府必須專設(shè)部門，連同買房人所在的單位或街道，一起充當(dāng)審核者的角色，政府部門應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)適用房買受資格的審核中起主導(dǎo)作用。
廉租住房保障對象的進(jìn)入、退出機(jī)制的完善可以從以下三個(gè)方面完善：第一，科學(xué)劃分家庭收入水平和住房困難標(biāo)準(zhǔn)。廉租住房保障對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房困難標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由地方政府按照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平一定比例，結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房價(jià)格水平確定。廉租住房保障面積，應(yīng)由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝テ骄》克郊柏?cái)政承受能力等因素確定。廉租住房保障對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)、住房困難標(biāo)準(zhǔn)和保障面積實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，地方政府每年向社會公布一次，以避免政策擴(kuò)大化的出現(xiàn)。第二，建立嚴(yán)格的審查、登記及征詢制度，防止住房保障對象認(rèn)定出現(xiàn)偏差。政府應(yīng)對需要保障住房的對象進(jìn)行嚴(yán)格中的審查，其對象必須是以民政部門或房地產(chǎn)管理部門登記在冊的家庭；同時(shí)還必須向社會發(fā)布公告，以征詢社會的意見。第三，建立家庭收入檔案和復(fù)審制度。每隔一段時(shí)間對原保障對象進(jìn)行重新認(rèn)定，只有符合條件的方可繼續(xù)享受廉租住房政策。
三、完善我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策的建議
1、改變經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)貼方式和嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)適用房面積，發(fā)
展可支付租賃住房，解決城鎮(zhèn)居民“夾心層”問題
在實(shí)際生活中，存在一個(gè)既買不起經(jīng)濟(jì)適用住房，又不能成廉租住房對象的群體，即“夾心層”。我國目前推行的經(jīng)濟(jì)適用住房制度，實(shí)質(zhì)上是國家把住房社會保障的費(fèi)直接補(bǔ)給房屋建設(shè)單位，開發(fā)建設(shè)單位把房屋建設(shè)起來以后，以較低的價(jià)格賣給應(yīng)當(dāng)享受住房補(bǔ)貼的人群。“補(bǔ)人頭”就是把住房保障金或者住房補(bǔ)貼費(fèi)用，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣的形式，直接補(bǔ)貼到每個(gè)應(yīng)當(dāng)享受補(bǔ)貼者的頭上，然后享受補(bǔ)貼者用自己的收入加上住房補(bǔ)貼，到住房市場上購買或租賃自己愿意購買或租賃的住房。如果我們實(shí)行“補(bǔ)人頭”的方式，就能夠提高“夾心層”的購買力，從而有助于解決“夾心層”問題。另外,政府要根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民收入水平以及土地供應(yīng)狀況，制定科學(xué)、合理、符合實(shí)際的經(jīng)濟(jì)適用房面積和造價(jià)控制指標(biāo)，對開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的過程進(jìn)行全程監(jiān)控，以免出現(xiàn)因經(jīng)濟(jì)適用房面積過大會造成房屋總價(jià)過高而導(dǎo)致“夾心層”的出現(xiàn)和開發(fā)商牟取暴利現(xiàn)象的發(fā)生。
4、我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策發(fā)展的路徑
首先，重新定位政府職能，增加對低收入家庭住房保障的政策傾斜，回歸到低收入家庭住房保障中的主導(dǎo)地位，集中精力解決低收入家庭的住房短缺問題；其次，加強(qiáng)政府調(diào)控市場的能力，建立合理有序的房地產(chǎn)市場。政府要成為構(gòu)建住房保障體制的主體，在當(dāng)前的情況下，政府應(yīng)該用政策手段創(chuàng)新房地產(chǎn)市場調(diào)控機(jī)制，糾正房地產(chǎn)市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡、向中高檔嚴(yán)重趨利用向的問題。引導(dǎo)房地產(chǎn)市場合理資源，減少資源浪費(fèi)，開發(fā)適合當(dāng)前我國國情的多層次居住產(chǎn)品形態(tài)，建立房地產(chǎn)市場高中低檔產(chǎn)品按需分布的格局。
2、運(yùn)用中央財(cái)政對地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼，多渠道籌措資金
現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)適用房政策，實(shí)際上是地方政府買單，因?yàn)樽鳛榻?jīng)濟(jì)適用房的土地是無償劃撥的，相關(guān)費(fèi)用是由地方政府承擔(dān)的，所以地方政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的積極性不是太高。中央政府應(yīng)該運(yùn)用中央財(cái)政對地方政府進(jìn)行有效的補(bǔ)貼，達(dá)到資源的優(yōu)化配置，從而讓地方政府有能力和熱情去貫徹實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房政策。中央政府應(yīng)該運(yùn)用中央財(cái)政對地方政府進(jìn)行有效的補(bǔ)貼，達(dá)到資源的優(yōu)化配置，從而讓地方政府有能力去貫徹實(shí)施廉租住房保障政策。
地方政府要根據(jù)廉租住房工作的年度計(jì)劃切實(shí)落實(shí)廉租住房保障資金：一是地方財(cái)政要把廉租住房保障資金納入年度預(yù)算安排；二是住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后全部用于廉租住房建設(shè)；三是土地出讓凈收益用于廉租住房保
參考文獻(xiàn)：
[1]沈建忠,季如進(jìn),陸克華.房地產(chǎn)基本制度與政策.北京:中國物價(jià)出版社,1995.11
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注釋：
[1]沈建忠,季如進(jìn),陸克華.房地產(chǎn)基本制度與政策.北京:中國物價(jià)出版社,1995.11
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