論對行政裁量不適當拘束的司法反應

　　行政裁量理論中有一個基本的定論，即立法機關之所以授予行政機關自由裁量權，最根本的原因是因為立法機關無法完全預見迅猛發(fā)展、變幻萬千的各種行政現(xiàn)象，更不可能事先設定好所有的、并且是恰當?shù)男袨榉磻�模式和相應�?guī)范，所以，只好委托行政機關根據(jù)個案的實際情況，根據(jù)長期以來積累的行政知識和經(jīng)驗，根據(jù)所追求的政策目標，甚至根據(jù)對處理結果的政治判斷，來權衡、選擇恰當?shù)男袨槟Ｊ�。所以，行政自由裁量的本質屬性就是獨立地、自主地選擇行為方式的自由，不受任何外在的、不正當?shù)母深A和拘束。[1] 這種觀念成就了行政法上一個很重要的原則，即行政裁量不受拘束原則（the principle of non-fetter）。

　　然而，行政裁量又是在一個系統(tǒng)之中運行的，包括社會的、行政的、資源的等在內的很多因素都有可能對這個過程發(fā)生這樣或那樣的作用和影響，都很可能會對行政裁量權產(chǎn)生或多或少的拘束問題。所以，行政裁量不受拘束原則不是絕對的，它必須和行政法上的其他原則和價值觀相協(xié)調、相平衡。我們也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系統(tǒng)環(huán)境之中，去考察各種外在因素到底會對行政裁量產(chǎn)生什么樣的拘束效應，是合法的？還是違法的？對這個問題的研究，實際上是在探討行政裁量不受拘束原則的具體適用邊際問題，是在整個行政法價值體系和結構之中尋求該原則的準確定位問題。這對于我們了解和把握行政裁量的發(fā)動，以及各種特殊情境對其制約的合理邊際，是很有益處的。

　　在本文中，我有意挑選了行政政策，行政機關上下級關系以及與其他公共機構之間的相互關系，行政上可供利用的資源狀況等特殊情境，來分析它們會不會對行政裁量產(chǎn)生不適當?shù)木惺�？為什么？特別是關注，假如法院在行政審判中發(fā)現(xiàn)上述情境構成了對行政裁量的不適當拘束，那么，法院應該采取什么樣的對應策略？

　　一

　　行政政策作為規(guī)范和控制行政裁量行使過程的結構性成分，是連接和溝通寬泛的裁量權和具體個案之間的橋梁，是行政裁量實踐離不開的一種要素。它對于貫徹法律，對于穩(wěn)定、連貫、準確地實現(xiàn)特定的行政目標來講，無疑是十分重要和必要的。所以，澳德法官（Auld）甚至說，（行政裁量之中）“假如沒有一個政策，差不多就可以說成是非理性的”。[2]

　　但就像一枚銅幣具有正反兩面一樣（a coin with two sides），上述對政策的認識只是其中的一個方面。另一個方面，正如為數(shù)不少的學者指出的那樣，用規(guī)則和慣例來約束行政裁量，生搬硬套，某種程度上將使其失去本來的性質。[3] 這是因為：

　　第一，政策盡管是以往經(jīng)驗的總結、升華和再現(xiàn)，進而在行政裁量權運行結構之中設定相對固定的行為反應機制，但是，任何經(jīng)驗都有局限，都有待發(fā)展。如果正在處理之中的個案具有以往經(jīng)驗所未體驗過的特殊情況，那么，就會阻卻以往經(jīng)驗的同樣再現(xiàn)，而要求行政機關必須重新啟動判斷和估量程序，作出恰當?shù)男袨榉磻�，以實現(xiàn)個案的正義。

　　第二，既然行政裁量從本質上講，允許有選擇的自由，而且，要求去恰當?shù)剡x擇，那么，假如在特定的案件中，相對人具有特殊的、為現(xiàn)行政策所未預見的情形時，也要求行政機關、而且行政機關也應該根據(jù)個案不同情況選擇恰當?shù)男袨榉绞�。所以，行政機關也就不能用僵硬教條的態(tài)度，呆板地、不分青紅皂白地適用一個政策。正如梯平法官（Tipping J.）指出的，僵硬政策實際上是違背裁量權行使的宗旨的。[4]

　　第三，換個角度說，行政政策畢竟不是法律規(guī)則，它不像法律規(guī)則那樣必須不折不扣地執(zhí)行，不像法律規(guī)則那樣即便需要更改、也必須通過法定的程序。相形之下，行政政策具有更大的靈活性，不管它是作為一般的指南還是特定的規(guī)范，在特定的情境之中都有延展和修正的可能性。[5] 政策的這種特性

[1] [2] [3] 

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