建立中國的法律規(guī)范審查制度－－對修憲理論的一點探討

　　中國憲法再次面臨修正。每次修憲總是引起社會各界的廣泛議論，這次修憲更是基于一種被喚醒的憲政意識之上。法學界的反響尤其熱烈，因為憲法畢竟是國家最重要的法律，理所當然是職業(yè)關注的重點。出于不同的觀點和立場，各方對憲法應該作出哪些修正提出了不同的看法。有的認為非得大改，有的認為只能小修，有的則認為關鍵還在于建立憲法實施的制度保障。且不論這次修憲能夠進行到什么程度，修憲作為一個過程已經(jīng)激發(fā)了社會對憲法的熱情�？梢圆豢鋸埖卣f，修憲意味著中國“憲政時刻”[1]的來臨。

　　1982年憲法有許多值得肯定之處，但由于社會、經(jīng)濟和觀念的迅速變革，憲法也確實存在著許多需要修正的地方。然而，由于實際條件的限制，即使法學界對憲法中的某些問題存在較為一致的共識，明文修正也未必是一條走得通的路。我們目前還缺乏一種適合中國發(fā)展的修憲理論，缺乏一種關于修憲基本原則的系統(tǒng)學說，缺乏一種如何把憲政理念和中國實際相結合的行動指導綱領。事實上，憲法所表達的理想和現(xiàn)實狀況之間的差距是如此之大，以至往往使人感到束手無策。

　　但也正因為如此，一個顯然的問題擺在我們面前：為什么不從縮小現(xiàn)實和理想之間的差距入手？本文的目的并不是發(fā)展一套系統(tǒng)的修憲原則，但目前的問題是如此顯然和迫切，以至于筆者相信一條大的基本原則是不會錯的：任何修憲的首要原則是注重實效，因而都應該從完善憲法規(guī)則的實施機制開始。如果憲法不能獲得實施，那么無論如何完美的規(guī)定都是沒有意義的；反過來，如果憲法獲得了有效的實施，那么無論什么憲法缺陷都可以在解釋和實施過程中被發(fā)現(xiàn)并糾正。因此，修憲的首要原則是拋棄形式主義。與其出臺一個雷聲大、雨點小的“制度”，在把憲法裝點得更為完善的同時也使憲法的實施更加困難，還不如踏踏實實做一點目前力所能及的小事。

　　本文就是從這個角度提一點低調(diào)但筆者認為應該可行的建議。一個總的思路是，在實行憲政之前，中國首先必須完善它的法治。只有充分保障眾多行政立法和規(guī)范符合法律，談論法律的合憲性才有意義；否則，即使建立了所謂的“違憲審查”制度，也只是徒有虛名的表面文章，并不能改善中國憲政與法治的實際狀況。因此，在實現(xiàn)最高意義上的憲法審查制度之前，中國還需要走完一段相當長的路。筆者認為，目前把全部注意力集中在人大立法的合憲性未必是明智之舉。更為切實可行的方案是首先建立普遍意義上的法律規(guī)范審查制度，以充分保證法律以下的所有法律規(guī)范的合憲性與合法性。

　　一、 法律規(guī)范審查的意義

　　簡言之，“法律規(guī)范審查”就是指依據(jù)上位法對下級法律規(guī)范的審查。法律規(guī)范審查是一個含義廣泛的概念。按照審查主體、審查依據(jù)和審查對象，法律規(guī)范審查可以分為不同種類。按照審查主題劃分，法律規(guī)范審查可以分為司法審查（judicial review）和非司法性質(zhì)的審查，例如立法審查（legislative review）和行政審查（administrative review，在中國經(jīng)常被稱為“行政復議”）。由于法律規(guī)范審查在法治國家一般是通過司法機構進行的，因而通常也作為廣義上的司法審查。[2] 審查依據(jù)包括憲法、議會（如全國人大及其常委會）制定的法律、行政機構或地方政府所制定的法規(guī)或規(guī)章等，審查對象則包括憲法以下的所有法律規(guī)范。

　　因此，組合起來，存在著許多種類的法律規(guī)范審查。按照審查依據(jù)和審查對象，大致可分為3個等級的法律規(guī)范審查：（1）法律的合憲性、（2）行政法規(guī)和地方性法規(guī)的合憲性與合法性以及（3）規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件的合憲性與合法性（包括是否符合法規(guī)）。

　　法律規(guī)范審查的最高等級是依據(jù)憲法對法律的合憲性審查，因為憲法的最高效力當然是體現(xiàn)在它對于議會立法的控制�！斑`憲審查”制度在學術界已經(jīng)談論得很多了，但本文并不主張一定要馬上建立這樣的制度，而只是

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