中國立法權(quán)限劃分

　　1978年改革開放以來，中國的立法工作取得了長足進展，立法成就舉世矚目。但是，也應當看到，在中國的立法工作中，還存在著立法混亂、以立法謀私、借立法卸責擴權(quán)、重復立法、立法效率效益低下等問題。這些問題的存在，有多方面的原因。其中一個重要原因，是中國立法體制中立法權(quán)限劃分較粗或者劃分不當所致。目前，立法權(quán)限劃分問題已成為掣肘中國立法為適應市場經(jīng)濟體制建立和依法治國需要而進一步發(fā)展的瓶頸。為此，筆者想從理論與實踐的結(jié)合上，就中國劃分立法權(quán)限問題談談自己的一些看法。

　　本文所討論的立法權(quán)限，是指一個主權(quán)國家中現(xiàn)行全部有關需要通過立法方式加以調(diào)整、控制和規(guī)范的事項的權(quán)力范圍，即立法主體行使立法職權(quán)的權(quán)力限度和內(nèi)容范圍。對立法權(quán)限進行劃分，主要目的是為了科學而合理地決定立法事項的不同歸屬，既包括立法的實體性權(quán)力內(nèi)容的分配，也包括其形式要件的確認和劃分，確定哪些主體可以成為立法主體以及這些主體在立法權(quán)限體制中的地位及其相互關系，它們各自制定的規(guī)范性法律文件的效力等級（位階）等�，F(xiàn)代政治和法治具有動態(tài)的和不斷發(fā)展變化的特性，它們對立法既有穩(wěn)定不變的要求，又有適時適量加以變更調(diào)整的要求。從立法體制上對立法權(quán)限做出盡可能科學而切合實際的劃分，就是這種要求的一個集中體現(xiàn)。如何在既有的立法體制基礎上對有關的立法權(quán)限重新劃分，其實質(zhì)是國家中政治關系、經(jīng)濟關系和社會關系的重新定位，是對權(quán)力格局的調(diào)整和權(quán)力背后的利益的重新分配。

　　現(xiàn)代憲政理論認為，倘若國家的立法權(quán)限劃分不當，將產(chǎn)生以下不良后果：一是可能出現(xiàn)中央過分集權(quán)或者地方過分分權(quán)的狀況，在多數(shù)情況下，無論出現(xiàn)哪一種狀況，都會對國家的穩(wěn)定和社會的發(fā)展帶來損害；二是可能造成政治體制結(jié)構(gòu)失衡和政治權(quán)力行使失控，給管理造成混亂，阻礙社會進步，甚至引發(fā)社會動亂；三是對立法造成損害，出現(xiàn)立法無序，如越權(quán)立法、重復立法、立法懈怠等以立法謀私的現(xiàn)象，導致法律體系的混亂和法律難以實施。因此，立法權(quán)限劃分是一項敏感而細致的“切蛋糕”的政治和法治系統(tǒng)工程，必須慎之又慎。

　　一、中國立法權(quán)限劃分的歷史回顧與模式比較

　　一個國家立法權(quán)限劃分的歷史，往往是這個國家政治變遷、經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的歷史寫照。法國從第一共和國到第五共和國的幾部憲法，都在立法權(quán)限劃分部分打上了階級關系變更的歷史烙印。瑞士歷史上幾次大的憲法修改和近年來正在進行的修憲運動，最重要和最敏感的也是聯(lián)邦和州的權(quán)限劃分問題。

　　盡管中國有自己的國情，但立法權(quán)限變更的過程仍反映了1949年以來共和國歷史變遷和政治發(fā)展的軌跡。新中國成立以后，伴隨著中國政治、經(jīng)濟、社會和文化的曲折發(fā)展，以及立法制度的變化，立法權(quán)限的劃分大致經(jīng)歷了三個時期，形成了三種既有歷史聯(lián)系又不盡相同的立法權(quán)限劃分模式。

　�。ㄒ唬┑谝粋�時期：分散立法模式

　　從中華人民共和國成立的1949年到1954年憲法的頒布，是中國實行分散立法模式的時期。這一時期立法權(quán)力的行使具有多極化和分散化的特點，主要表現(xiàn)為從中央到地方的多級主體享有立法職權(quán)。在中央一級，享有立法職權(quán)的主體是中國人民政治協(xié)商會議全體會議和中央人民政府委員會和政務院。

　　根據(jù)1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》的規(guī)定，在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，其享有的立法職權(quán)是：制定或者修改中國人民政治協(xié)商會議組織法；制定或者修改中國人民政治協(xié)商會議共同綱領；制定或者修改中央人民政府組織法。

　　根據(jù)1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府委員會依據(jù)共同綱領行使以下立法職權(quán)：制定并解釋國家的法律，頒布法令并監(jiān)督其執(zhí)行；廢除或者修改政務院發(fā)布的與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令；批準或者廢除或者修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定。

　　根據(jù)中央人民政府組織法的規(guī)定，政務院有權(quán)：頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行；有權(quán)廢除或者修改各委、部、會、院、署、行和各級政府與國家的法律、法令和政務

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