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“三公”經(jīng)費績效審計對策探討
作者：郭衍瑋高丹
商業(yè)會計 2015年05期
“三公”經(jīng)費是行政事業(yè)單位正常工作有序開展的基本經(jīng)費組成部分，是政府履行公共職能、提供公共服務(wù)必不可少的支出。在“八項規(guī)定”、厲行節(jié)約反對浪費的背景之下，中央出臺了一系列的配套制度，建立了“1+20”制度約束體系。其中“三公經(jīng)費”是反對浪費的重要組成部分，在制度的約束下，2013年1-11月中央和國家機關(guān)113個部門和單位本級公務(wù)接待費、因公出國（境）費、公務(wù)用車購置及運行費與2012年全年相比下降幅度分別為42.9%、38.1%、10.9%，31個省區(qū)市直屬單位本級公務(wù)接待費、因公出國（境）費、公務(wù)用車購置及運行費與2012年全年相比下降幅度分別為36.2%、32.7%、15.3%�！鞍隧椧�(guī)定”為完善“三公經(jīng)費”監(jiān)管提出了制度性的要求，保證了“三公”經(jīng)費的合規(guī)性。
但隨著社會民主意識的不斷增強，社會公眾不僅僅關(guān)心財政資金和公共資源是否“取之于民，用之于民”，更關(guān)心經(jīng)濟活動進行的經(jīng)濟性、效率性和效果性審查和評價。因此引入“三公”經(jīng)費績效審計就顯得十分必要。目前績效審計理論研究主要集中在政府領(lǐng)域，分析國內(nèi)外政府績效審計的差距，總結(jié)國外績效審計的優(yōu)點，提出改進措施，從戰(zhàn)略、法律法規(guī)、評價指標建立、審計模式的角度完善政府績效審計。有關(guān)細化政府績效審計——“三公”經(jīng)費績效審計的理論研究卻相當有限，主要基于“三公”經(jīng)費公開角度探討績效審計，存在對“三公”經(jīng)費信息披露透明度不高、績效評價標準不夠系統(tǒng)等問題。故本文從政府績效審計角度探討“三公”經(jīng)費監(jiān)管創(chuàng)新研究，構(gòu)建科學的審計監(jiān)督和問責機制，促進和完善相關(guān)制度和黨風廉政建設(shè)，突破監(jiān)管瓶頸與困難，提高監(jiān)管效率與效果。
二、“三公”經(jīng)費績效審計的必要性
（一）高額“三公”經(jīng)費需要加強管理
“三公”經(jīng)費在國家制度的約束下，預算數(shù)近年保持著下降的趨勢，財政部2014年預算數(shù)與2013年預算數(shù)相比，下降了49.75萬元，民政部2014年預算數(shù)比2013年下降了80.35萬元，審計署2014年預算數(shù)比2013年下降了60.71萬元。但從2014年“三公”經(jīng)費開支預算總額來看，依舊呈現(xiàn)高支出的狀態(tài)，國家統(tǒng)計局2014年“三公”經(jīng)費預算數(shù)高達10 596.29萬元，交通運輸部高達8387.94萬元（見表1）。
（二）開展績效審計的優(yōu)點
績效審計是對活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價，也就是“3E”審計，目前已經(jīng)發(fā)展到“5E”審計，對“環(huán)境性”、“公平性”也展開了研究，績效審計相比于傳統(tǒng)政府審計，不僅能夠解除受托經(jīng)濟責任，體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的觀點，而且具有價值增值功能，通過績效審計，為政府管理提出改進建議，讓各項活動更有效地開展�？冃徲嬁梢愿尤娴睾藢嵳芡薪�(jīng)濟責任的履行情況，在傳統(tǒng)政府審計重視事后評價的基礎(chǔ)上，兼顧事前與事中監(jiān)管。
在傳統(tǒng)政府審計保證“三公”經(jīng)費消費合規(guī)、合法的基礎(chǔ)之上，開展“三公”經(jīng)費績效審計，適應(yīng)了“三公”消費在公開過程中，公眾對政府職能運轉(zhuǎn)進行系統(tǒng)性、全面性和多層次性評價的需求。
1.公務(wù)接待費。在傳統(tǒng)審計在檢驗公務(wù)接待開支是否嚴格遵守各項定額標準的基礎(chǔ)上，績效審計主要回答各項公務(wù)接待消費是否本著厲行節(jié)約、反對浪費的作風；公務(wù)接待的目的與結(jié)果是否達到了預期的效果；是否有更高效、更經(jīng)濟的方案。
2.公務(wù)交通補助費。在國家取消公務(wù)用車的制度出臺后，以公務(wù)交通補助費的形式替代“三公”中的公務(wù)用車。公務(wù)交通補助費績效審計主要關(guān)注其分配的公平性，避免受“官位階層”過多的影響。對于外出頻繁的崗位，績效審計主要關(guān)注其分配的科學性，避免因補助過低而間接導致的“懶政”行為。
3.公務(wù)出國（境）。公務(wù)出國（境）一直是難以監(jiān)控的部分，主要從事前和事后加強績效審計，通過績效審計可以判斷公務(wù)出國（境）各項消費的有效性與效果性，在達到預期目的的前提下，是否有更加經(jīng)濟的方案。
三、落實績效評價，完善“三公”經(jīng)費
有關(guān)“三公”經(jīng)費的各項開支大都是服務(wù)性行為，有些效益是間接的、潛在的，難以對其進行量化性分析，因此在對“三公”經(jīng)費績效審計的過程中應(yīng)該定性與定量相結(jié)合，評價其經(jīng)濟性、效率性和效果性。
（一）公務(wù)接待費實行分類評價制度
在公務(wù)接待績效評價中，應(yīng)該根據(jù)被評價對象的特點進行分類，實行分類評價的原則，各部門按公務(wù)接待目的劃分。如環(huán)境保護局依據(jù)開展的接待活動主題，分為以提升環(huán)境為目的的公務(wù)接待活動和提升內(nèi)部管理、加強上下級交流的公務(wù)接待活動，以提升環(huán)境為目的的公務(wù)接待活動又細化分類實施績效審計，如空氣的改善、水質(zhì)的改善、植被覆蓋率提高等。例如各部門為治理水污染而產(chǎn)生的公務(wù)接待費用，帶來的效益多少，我們無法去量化，因此要通過審計師去判斷“三公”經(jīng)費開支所帶來的環(huán)保效益，通過對水質(zhì)的檢測，與其他年度的水質(zhì)質(zhì)量進行縱向比較，同時依據(jù)水質(zhì)改善程度和“三公”經(jīng)費的開支數(shù)額與其他省市具有同樣性質(zhì)的“三公”經(jīng)費開支進行橫向比較，通過兩維度的比較來判斷經(jīng)費開支的“5E”性。因此，績效審計應(yīng)該對相似主題會議進行分類、匯總，最終在測試空氣、水質(zhì)、土壤等資源的質(zhì)量改善程度和公職人員的自我評價上來判斷其投入的有效性，以提升內(nèi)部管理，加強上下級交流，監(jiān)督公務(wù)接待活動產(chǎn)生的費用。
（二）公務(wù)交通補助費實行工作崗位評價制度
2014年7月16日黨中央下發(fā)了《關(guān)于全面推進公務(wù)用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，方案要求取消副部級以下領(lǐng)導干部用車，取消一般公務(wù)用車，并將普通公務(wù)出行社會化，適度發(fā)放公務(wù)交通補貼。取消一般公務(wù)用車，對于降低公務(wù)用車開支起著至關(guān)重要的作用，但也會帶來一些問題。績效審計已由原有的“3E”發(fā)展成“5E”，“5E”包含“經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性”，而公務(wù)交通補助最難保證的便是其分配的“公平性”，《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》中規(guī)定：司局級每人每月1 300元，處級每人每月800元，科級及以下每人每月500元。但各單位可根據(jù)實際情況，從公務(wù)交通補貼中劃出一定比例作為單位統(tǒng)籌部分，用于解決不同崗位之間公務(wù)出行不均衡等問題。
如何管理公務(wù)交通補助中的單位統(tǒng)籌部分金額，以及是否解決其不均衡的問題，是績效審計關(guān)注的重點，因此在績效審計的過程中，公務(wù)交通補助應(yīng)實行工作崗位評價制度，根據(jù)崗位的外出頻率，判斷公務(wù)交通補助的合理性，尤其關(guān)注補助過高的崗位，是否過多受到“官位階層”的影響；對于外出頻繁的崗位也要審查其補助的科學性。
（三）因公出國（境）費實行成果評價制度
公務(wù)出國（境）的主要目的是交流和學習，由于受地域和時間限制，我們難以及時判斷公務(wù)出國（境）產(chǎn)生費用的合理性，因此加強后期績效審計就顯得十分關(guān)鍵，通過對后期公務(wù)人員審核、評價，來判斷公務(wù)出國（境）的有效性。以提升學術(shù)能力為目的的出國（境）活動，應(yīng)以出國人員撰寫課題的數(shù)量和層次、發(fā)布的論文數(shù)量和刊物級別、培養(yǎng)學生的數(shù)量和質(zhì)量作為績效審計衡量指標；以提升教育水平為目的的公務(wù)出國（境）活動則以學校的升學率和科研成果數(shù)量來判斷其投入與產(chǎn)出的比例，結(jié)合定性分析，判斷出國（境）各項開支的有效性和必要性。
從整體上把握，“三公”經(jīng)費績效審計的主要衡量標準是：（1）該政府轄區(qū)的人均GDP指數(shù)，通過GDP指數(shù)的變動來衡量“三公”活動開展的“5E”性，投資于項目工程過程中產(chǎn)生的“三公”經(jīng)費開支則通過項目的財務(wù)比率來進行判斷。（2）公民對政府部門或項目的滿意程度也可以體現(xiàn)政府職能發(fā)揮的有效性，通過民意調(diào)查，獲取公民滿意度指數(shù)，能夠為績效審計引入很好的評價指標。（3）內(nèi)部經(jīng)費有無貪污行為和貪污行為的數(shù)量可以折射內(nèi)部控制系統(tǒng)的完善程度。依據(jù)這些信息，審計師進行判斷，得出審計報告：一方面能夠反映出政府的開支是否得到了預期結(jié)果，是否有效地使用了各自資源；另一方面為“三公”經(jīng)費開支存在的改進空間提出建議。
作者介紹：郭衍瑋，高丹，云南財經(jīng)大學會計學院
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