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地方立法中需要明確的幾個(gè)問(wèn)題
作者：汪統(tǒng)
中國(guó)人大 2000年03期
1.國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)范性文件經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，其法律效力如何，是屬于行政法規(guī)還是屬于部委規(guī)章？
地方在制定地方性法規(guī)的時(shí)候，要遵循“不抵觸”原則，即不與法律、行政法規(guī)相抵觸。但實(shí)踐中經(jīng)常遇到這樣情況，國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)范性文件經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后以部委自己的名義公布實(shí)施，此時(shí)，其法律地位如何，是行政法規(guī)還是部委規(guī)章，是需要明確的問(wèn)題。如果屬于行政法規(guī)，那么是制定地方性法規(guī)的依據(jù)；如果屬于部委規(guī)章，就不是依據(jù)，可以僅作為立法的參考。如經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由國(guó)家保密局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》等。這類規(guī)范性文件通常收在行政法規(guī)匯編里，從這個(gè)角度說(shuō)屬于行政法規(guī)；但又是以部委的名義發(fā)布，不符合行政法規(guī)的形式要件。這個(gè)問(wèn)題需要國(guó)家統(tǒng)一考慮。
2.行政法規(guī)與法律不一致，地方在制定地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)如何處理？
地方性法規(guī)要遵循“不抵觸”原則，既不得與法律相抵觸，也不得與行政法規(guī)相抵觸。但有時(shí)行政法規(guī)的規(guī)定與法律規(guī)定不一致，此時(shí)，地方立法如何貫徹“不抵觸”原則？如《中華人民共和國(guó)郵政法》第九條規(guī)定“任何單位或者個(gè)人不得偽造或者冒用郵政專用標(biāo)志、郵政標(biāo)志服和郵政專用品”，但沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任。而國(guó)務(wù)院制定的“實(shí)施細(xì)則”則在第五十六條規(guī)定了“1500元以下罰款，并沒(méi)收有關(guān)物品”的行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第十一條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。地方在對(duì)郵政管理作具體規(guī)定時(shí)，依據(jù)法律則不應(yīng)規(guī)定法律責(zé)任，而依據(jù)行政法規(guī)則可以規(guī)定行政處罰的法律責(zé)任。
3.法律制定較早，不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，地方在制定法規(guī)時(shí)如何貫徹“不抵觸”原則？
有的法律制定較早，一直沒(méi)有修改，已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，此時(shí)，地方要制定法規(guī)，怎么辦？如1954年全國(guó)人大常委會(huì)制定的《城市街道辦事處組織條例》已大大不適應(yīng)新的情況，任務(wù)變了，機(jī)構(gòu)權(quán)限應(yīng)當(dāng)相應(yīng)變。北京市為加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制，調(diào)整和增加了街道辦事處的職責(zé)任務(wù)，此時(shí)，立法應(yīng)確認(rèn)街道辦事處新增的一些職能，如社區(qū)服務(wù)、城市管理等等。但《街道辦事處組織條例》第四條只規(guī)定街道辦事處的任務(wù)是“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居委會(huì)的工作和反映居民的意見和要求”。法律的滯后，嚴(yán)重制約了地方立法作用的發(fā)揮。如果反映現(xiàn)實(shí)需要，則勢(shì)必要突破法律規(guī)定；如果不與法律規(guī)定相抵觸，則不能適應(yīng)實(shí)際需要。
4.針對(duì)北京實(shí)際需要，國(guó)家可否給予適當(dāng)授權(quán)？
北京作為首都，中央對(duì)北京環(huán)境提出很高的要求。如在水污染防治方面，北京為落實(shí)中央要求，迫切需要制定對(duì)造成污染的行為給予嚴(yán)厲制裁。但由于地方立法中需要明確的幾個(gè)問(wèn)題國(guó)家水污染防治法未作修改，北京立法不能突破。根據(jù)這一情況，可否考慮給予北京適當(dāng)授權(quán)。
作者介紹：汪統(tǒng) 北京市人大常委會(huì)副主任
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