土地承包制實施中出現(xiàn)一些新問題

我國農(nóng)村土地制度的核心是農(nóng)村集體所有和農(nóng)戶長期承包使用。據(jù)筆者2003年對湖北省5個縣市20個村的調(diào)查，集體土地的所有者主體由村集體和組集體。近年來，村集體所有的土地所占比重呈現(xiàn)增加趨勢。隨著農(nóng)村勞動力流動和土地非農(nóng)化使用的增加，從村土地承包使用制度實施中出現(xiàn)的一些問題應該引起有關方面的充分重視。 隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，農(nóng)村土地承包使用制度出現(xiàn)的新問題，具體表現(xiàn)在兩個方面： 第一，村民和鄉(xiāng)村干部之間分配出現(xiàn)不公平。據(jù)筆者2003年對湖北省20個村的調(diào)查，一些村集體通過出賣和（或）出租集體土地獲得了大量收入，但大多沒有用于農(nóng)村公共事業(yè)，而是流入了村干部的個人腰包。其中的一部分又被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部占有。出賣的集體土地大多是農(nóng)民的承包地，但承包農(nóng)民只能得到土地出賣收入的很小的小部分，大頭則歸。村里出租的土地一半是沒有承包給農(nóng)戶經(jīng)營的，主要有三個來源，一是開荒。仙桃市X村屬湖區(qū)，20世紀80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是有大片地勢較低的荒地沒有被農(nóng)民納入承包范圍。后來這些皇帝陸續(xù)被農(nóng)民開墾，村級組織也收取了承包費，并隨著最初的墾荒者的外出打工等人口流動，村級組織確定的承包費也在不斷增加。但這些土地一直沒有被計入納稅地面積，其承包收入也一直由村干部處置。二是村集體留用地。集體農(nóng)業(yè)時期，許多地方的生產(chǎn)大隊都直接掌握著一塊耕地，主要用于補貼村干部和小學教師的工資，有的生產(chǎn)大隊還擁有林地和水面。這些土地在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后直接由村干部發(fā)包，但沒有被計入納稅地面積，后期應納稅父輩分攤到了其他農(nóng)戶的承包地上，這些土地的承包收入自然也歸村干部支配。在一些地方，為了增加集體收入，村干部該不惜將本該用于農(nóng)民承包的土地收歸集體后，提高承包費標準在行發(fā)包村外人。三是土地重新張亮后多出的部分。集體農(nóng)業(yè)是其一些地方為了搞包產(chǎn)亮，實行的是每畝1000平方米的大面積。實行責任制后，村集體組織在向農(nóng)民發(fā)包土地時，又改按每畝660平方米的小畝計算，多出來的土地法保收入自然就屬于村級組織所有。在許多地方，村集體收入首先以多種形式被村干部（主要是村支書）占有，然后村支書會將其中的一部分先給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以確保得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的連續(xù)任命。村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共同占有和瓜分村集體收入導致了鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間的巨大矛盾，成為社會沖突的根源之一。 第二，降低了土地利用率。一些地方的村干部不降低集體土地的承包費導致了耕地的大量拋荒。土地拋荒是家庭承包責任制后一個相當普遍的問題，其主要原因是承包費太高，而承包費則是有作為村集體土地所有者代理人身份出線的村干部決定的。 一般認為，農(nóng)村土地承包使用制度有三點好處：第一，可防止農(nóng)民的絕對貧困。農(nóng)村集體土地承包使用制度可保證農(nóng)民都有土地使用權。只要有土地，農(nóng)民就有飯吃，就不會餓肚子。至一制度還可對流入城市的農(nóng)村勞動力發(fā)揮著蓄水池的作用，這些農(nóng)民如在城市逮捕先驅(qū)，客飯向種田。第二，在土地集體所有制和“易統(tǒng)則統(tǒng)，易分則分”原則指導下，村級組織通過統(tǒng)一經(jīng)營，可克服小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營的不足。第三，有利于土地的流動和規(guī)模經(jīng)營。但這些新的情況使得農(nóng)村土地承包使用制度設計的這些目標往往難以達到。第一，不能保證農(nóng)民都有迪克中，以防止農(nóng)民的絕對貧困。首先，盡管在一段時間內(nèi)放棄了土地的使用權，其向農(nóng)民返鄉(xiāng)后一般都可以在獲得一定數(shù)量的土地使用權，但大多不是以其作為集體陳谷燕的身份通過村級組織的俄安排獲得的，而是按照習俗在村民間私下調(diào)劑的道德。其次，種田之所以可以維持生活，是因為糧食價格較高。如果兩家降低，種田恐怕不能保證農(nóng)民的基本生活，一些種植經(jīng)濟作物的農(nóng)民因價格太低而陷入貧困的事實就是明證。此外，在目前的農(nóng)村治理體制下，土地的處分權及收益權并不都在農(nóng)民的手中。在一些城市近郊地區(qū)，農(nóng)民的責任田被賣掉了，但卻沒有得到足夠的補償，因而陷入了貧困。另一方面，許多進城時間較長的農(nóng)民放棄（或是永遠放棄）了土地的使用權。第二，為了克服小規(guī)模經(jīng)營的不足，大多數(shù)村都留有一塊集體所有的土地。這些旨在通過“易統(tǒng)則統(tǒng)”的方式幫助分散經(jīng)營的農(nóng)戶的土地并沒有發(fā)揮其應有的作用，目前實行了集體統(tǒng)一經(jīng)營的村級組織實屬鳳毛麟角。第三，在《農(nóng)村土地承包法》下，不論土地是否私有，土地的集中都取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益。如果沒有規(guī)模效益，既是實行土地的集體所有制，土地也不會流動和集中。此外，土地的規(guī)模本身并不是目的，只是提高土地使用效率的手段。而且，規(guī)模經(jīng)營與上述土地的農(nóng)民生存保障功能是相矛盾的�？傊�，面對各種新情況，我們認為在進行農(nóng)村土地制度設計師，就不應拘泥于其所承擔的社會目標，而是應從其作為一種生產(chǎn)要素的屬

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