立法表決前的多數(shù)意見

　　對(duì)于多數(shù)民主，在立法工作中我們的理解基本限于法律案表決時(shí)的多數(shù)通過。但是，在不久前民辦教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）促進(jìn)法制定過程中出現(xiàn)的另一個(gè)重要問題就是，如何看待立法過程中，更準(zhǔn)確地說是立法表決前的多數(shù)意見。

　　九屆全國人大常委會(huì)從去年六月起連續(xù)四次審議的民辦教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）促進(jìn)法，曾經(jīng)因?yàn)閷?duì)其中所謂“合理回報(bào)”問題的爭議而被媒體炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。在民辦教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）促進(jìn)法進(jìn)入常委會(huì)三次審議中，對(duì)于草案三次審議稿中刪去了有關(guān)民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報(bào)”的規(guī)定，有的委員提出，要求法律規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報(bào)”，是多數(shù)常委會(huì)委員的意見；多數(shù)常委會(huì)委員的意見，為什么聽不進(jìn)去？是聽多數(shù)常委會(huì)委員的意見，還是聽行政部門的意見？委員的意見也許聽起來比較尖銳，但這些尖銳的意見表明了全國人大常委會(huì)立法過程中暢所欲言的民主氣氛，更重要的是，它向我們提出了以下幾個(gè)重要問題：

　　第一，立法表決前的多數(shù)意見是指什么范圍內(nèi)的多數(shù)意見？立法活動(dòng)是廣泛集中民智、反映民意的過程。立法中的多數(shù)意見不僅僅是指表決時(shí)的多數(shù)意見，更重要的是指立法表決前的多數(shù)意見。而立法表決前的多數(shù)意見，不僅包括常委會(huì)組成人員審議發(fā)言時(shí)的多數(shù)意見，還應(yīng)當(dāng)包括常委會(huì)列席人員的多數(shù)意見，包括各個(gè)地方和中央有關(guān)部門的多數(shù)意見，包括有關(guān)專家和學(xué)者的多數(shù)意見，包括立法中利益相關(guān)人的多數(shù)意見，以及普通公民和社會(huì)組織中的多數(shù)意見。所以，將立法表決前的多數(shù)意見僅僅視為立法機(jī)關(guān)組成人員的多數(shù)意見，是不全面的。立法機(jī)關(guān)組成人員的多數(shù)意見固然重要，但它只是復(fù)雜眾多的意見單元中的一個(gè)方面，而并不代表立法活動(dòng)中的多數(shù)意見。

　　第二，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見與組成人員之外的意見有什么區(qū)別？立法過程既是一個(gè)相對(duì)封閉的過程，同時(shí)又應(yīng)當(dāng)是一個(gè)十分開放的過程。說立法過程的相對(duì)封閉，是指立法作為一項(xiàng)重要的國家活動(dòng)，必須由法定的組成人員依照法定的程序進(jìn)行；在這個(gè)程序中，立法機(jī)關(guān)的組成人員對(duì)法律案的意見具有重要作用，他們可以通過會(huì)議形式獨(dú)立完成一項(xiàng)法律案的審議和表決工作。而立法過程的開放性是指立法必須面向社會(huì)、面向地方、面向部門、面向公眾，廣泛聽取各方面的意見，才能保證立法決策的民主性和科學(xué)性，保證立法最大限度地反映民意。所以，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見與立法機(jī)關(guān)組成人員之外的意見實(shí)際主要是會(huì)內(nèi)會(huì)外意見的區(qū)別，前者更多地通過會(huì)議表現(xiàn)出來，后者更多地通過會(huì)場外的途徑表現(xiàn)出來，兩者在立法活動(dòng)中相輔相成，缺一不可。

　　第三，立法機(jī)關(guān)組成人員是否具有意見特權(quán)？在表決之前的立法活動(dòng)中，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見和地方、部門以及普通公眾的意見，應(yīng)當(dāng)沒有優(yōu)劣高低之分，只要是正確的意見，不管來自哪個(gè)方面，立法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取和吸收。那種認(rèn)為立法機(jī)關(guān)組成人員享有意見特權(quán)，他們的意見高于其他方面意見，可以凌駕于其他方面意見之上的想法是失之偏頗的。作為立法機(jī)關(guān)的組成人員，他們本身就來自于社會(huì)、來自于群眾，他們的意見本身就應(yīng)當(dāng)代表民意；由于了解民意的有限性，在具體的立法活動(dòng)中，立法機(jī)關(guān)組成人員就更應(yīng)當(dāng)深入實(shí)際，調(diào)查研究，廣泛聽取和十分重視來自地方、部門、社會(huì)和群眾的意見。而實(shí)際上，在法律法規(guī)案征求意見的過程中，一個(gè)地方、一個(gè)部門反饋過來的意見本身就是經(jīng)過多次座談會(huì)和調(diào)查研究而總結(jié)出的認(rèn)識(shí)，這些認(rèn)識(shí)常常更貼近實(shí)際，更能反映民意，反映事物的規(guī)律。所以不能說一個(gè)或者多個(gè)委員的意見就比一個(gè)地方或者一個(gè)部門的意見重要，關(guān)鍵要看意見的正確程度。只要意見正確，即使是普通公民的個(gè)人意見，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極采納。當(dāng)然，必須承認(rèn)，立法機(jī)關(guān)的組成人員是有特權(quán)的，但這個(gè)特權(quán)僅限于其依法在參與表決中貫徹自己意見的特權(quán)，而不是表決前的特權(quán)。

　　在提出了上述三個(gè)問題后，就可以進(jìn)一步討論立法表決前的多數(shù)意見。在筆者看來，在立法表決前即立法的審議和征求意見過程中，既存在一個(gè)多數(shù)意見，實(shí)際上又不存在什么多數(shù)意見。說存在一個(gè)多數(shù)意見，是指有不少人、不少單位或者說有一些人、一些單位對(duì)法律法規(guī)的某一條款、某一問題發(fā)表了意見。說不存在什么多數(shù)意見，是

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