立法法對立法監(jiān)督的制度創(chuàng)新

　　2000年3月立法法制定頒布前，全國人大常委會主要是通過備案審查進行立法監(jiān)督。即地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)在制定頒布之后，報全國人大常委會和國務(wù)院備案。

　　對于報送備案的規(guī)范性文件的審查，全國人大常委會先后采取了二種方式：先是采取被動審查的方式，即不告不理，備案的功能表現(xiàn)為存檔、登記和備查；后來改為主動審查，即對所有報送備案的規(guī)范性文件都主動開展審查。這兩種方式在實踐中都遇到一些問題。就原先的被動審查而言，由于誰有權(quán)提出審查要求、全國人大常委會如何進行審查等缺少法律上的規(guī)定，實踐中提出的審查要求和建議很少，被動審查缺少啟動機制。雖然全國人大組織法在關(guān)于專門委員會的職責(zé)中有關(guān)于“審議全國人大常委會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和決定，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告”的規(guī)定，但有關(guān)專門委員會并未運用過。就主動審查方式而言，由于審查缺少針對性，審查效率不高。通過一般地抽象審查，要想找出所有相抵觸的規(guī)定有非常大的困難，因為隨著法律意識的加強，下位法比較注意與上位法保持一致，很少有從字面上就同上位法相抵觸的情形。

　　針對上述情況，立法法總結(jié)備案審查的經(jīng)驗，就立法監(jiān)督作出了一項創(chuàng)新性的規(guī)定，確立了審查監(jiān)督的啟動機制�！皣鴦�(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常委會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見”。特別是規(guī)定了公民個人和單位組織可以提出審查建議，上述以外的“其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見”。這是我國憲法實施的一項重大成果。

　　立法法頒布實施以來，一些公民先后向全國人大常委會提出了數(shù)十件進行違法審查的建議，激活了立法監(jiān)督機制，對我國的立法監(jiān)督產(chǎn)生了重要的推動作用。

　　首先，公民和組織提出審查建議，為發(fā)現(xiàn)立法和執(zhí)法中的問題，提供了重要的依據(jù)。有一些問題，僅由立法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)來發(fā)現(xiàn)是不夠的，公民和組織從保護自身利益的角度出發(fā)，更能從多角度多層次提出問題，引發(fā)思考。從而促進立法工作，提高立法質(zhì)量；改進執(zhí)法工作，提高執(zhí)法水平。

　　其次，推動法制建設(shè)中一些問題的解決。盡管全國人大常委會還沒有對公民提出的審查建議進行正式審查，但問題的提出就等于解決一半。沒有審查并不等于不解決問題，中國的特點是內(nèi)部協(xié)商溝通解決問題，問題提出之后具有多渠道解決問題。實際情況也的確如此。如“三博士”向全國人大常委會提出對“城市流浪乞討人員收容遣送辦法”進行審查的建議后不久，國務(wù)院廢止了該辦法，頒布了“城市生活無著的流浪乞討人員社會救助管理辦法”。這不能不說推動了問題的解決。

　　第三，促進了立法監(jiān)督制度的進一步制度化、規(guī)范化和程序化的建設(shè)。立法法對全國人大常委會審查規(guī)范性文件的程序作了原則規(guī)定，但還不夠具體，需要在實踐中進一步完善。公民建議的相繼提出，促進了相關(guān)制度和程序方面的完善。九屆全國人大常委會委員長會議根據(jù)憲法和立法法，結(jié)合實際情況，對備案審查工作程序作了進一步具體的規(guī)定，十屆全國人大常委會委員長會議在此基礎(chǔ)上又作了修改完善。

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