法學論文：法院特約監(jiān)督員制度初探
摘要：特約監(jiān)督員制度是人民法院強化司法權(quán)監(jiān)督的重要創(chuàng)新，但在實際運行中也存在一些問題，筆者認為有必要在價值導向下，優(yōu)化制度安排，促使其更好地發(fā)揮作用。
關鍵詞：法院；特約監(jiān)督員制度
近年來，不少法院為健全和完善司法的監(jiān)督機制，嘗試從社會上聘請監(jiān)督員對法院的廉政情況、工作作風、司法公正等方面進行監(jiān)督，并形成相應的制度。這些制度雖然名稱各有不同，如特約監(jiān)督員、特邀監(jiān)督員、執(zhí)法監(jiān)督員等，但核心都是法院聘請人民群眾擔任監(jiān)督員來監(jiān)督法院，為此，筆者統(tǒng)一稱之為特約監(jiān)督員制度。特約監(jiān)督員制度是人民法院強化司法權(quán)監(jiān)督的重要創(chuàng)新，但在實際運行中也存在一些問題，筆者認為有必要在價值導向下，優(yōu)化制度安排，促使其更好地發(fā)揮作用。
一、特約監(jiān)督員制度的價值
特約監(jiān)督員作為法院加強監(jiān)督、搭建群眾溝通橋梁的制度創(chuàng)舉，既展現(xiàn)了法院主動接受社會監(jiān)督的積極態(tài)度，又承載著了解和回應人民群眾多樣化司法需求的重任。
(一)特約監(jiān)督員制度是法院接受社會監(jiān)督的主動落實
《中華人民共和國憲法》第二十七條中規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務�！苯邮苋嗣竦谋O(jiān)督，既包括體現(xiàn)人民意志的法律監(jiān)督，還包括直接來自于人民群眾的社會監(jiān)督。為了落實和強化社會監(jiān)督，法院主動建立起特約監(jiān)督員制度，使人民群眾更好地了解法院工作情況，增強普通群眾監(jiān)督法院的影響力，有效提高了社會監(jiān)督的力度和效果。
(二)特約監(jiān)督員制度是促進法院工作完善的有效途徑
人民性是人民法院的本質(zhì)屬性，司法為民是法院工作的基點。在新形勢下，法院要更好地落實司法為民、滿足人民群眾的司法需求，就必須掌握民眾的要求，聽取民眾的意見。法院特約監(jiān)督員制度就是人民法院暢通多元化民意表達機制的有益嘗試，通過選聘具有代表性的特約監(jiān)督員，通過制度化的渠道，將民眾的司法需求以監(jiān)督意見和改進建議的形式表達出來，促使法院進一步完善自身工作，更有針對性地滿足人民群眾最迫切最核心的司法需求。
(三)特約監(jiān)督員制度是維護司法公信的重要保障
社會公眾對司法的信任和尊重是司法公信力的核心要素。面對轉(zhuǎn)型時期矛盾凸顯的社會現(xiàn)實，人民法院引入具有一定代表性的普通民眾組成監(jiān)督員隊伍，主動接受他們對法院和法官多方面的監(jiān)督，并通過特約監(jiān)督員向普通民眾傳導，將有助于緩解矛盾沖突，減少誤解，樹立人民法院公正、廉潔、為民的良好形象，成為司法公信力提高的重要保障。
二、特約監(jiān)督員制度存在的問題
在制度的實際運行中，特約監(jiān)督員通過不同的監(jiān)督方式了解法院工作情況，并以監(jiān)督員的身份對法院提出了不少有針對性的意見和建議,也得到了法院的積極回應，為法院提供了更多的工作思路和改進方法，產(chǎn)生了積極的效果。然而，特約監(jiān)督員制度在發(fā)揮“監(jiān)督”職能的同時，也反映出一些制度性問題。
(一)特約監(jiān)督員制度的外部屬性有所欠缺
人民法院建立特約監(jiān)督員制度，其目的主要在于強化法院的外部監(jiān)督。然而，從當前人民法院普遍采取的制度內(nèi)容來看，特約監(jiān)督員制度外部屬性不足。一方面，特約監(jiān)督員制度主要來源于法院的自我完善，法院既是特約監(jiān)督員制度的發(fā)起者，又是被監(jiān)督者，特約監(jiān)督員履職更多地表現(xiàn)為協(xié)助法院的管理者對法院工作進行監(jiān)督。另一方面，特約監(jiān)督員由法院聘任，作為監(jiān)督者的監(jiān)督員，對被監(jiān)督者——法院的依附性，難以保障特約監(jiān)督員在履職過程中始終處于超然的位置。
(二)特約監(jiān)督員缺乏有效的監(jiān)督與制約手段
監(jiān)督功能的發(fā)揮依賴于監(jiān)督者充分的監(jiān)督能力，在現(xiàn)有制度下，特約監(jiān)督員面臨著監(jiān)督能力不足的問題。首先，特約監(jiān)督員的監(jiān)督手段與途徑有限。特約監(jiān)督員不具有調(diào)查權(quán)，在當前違法的形式更加多樣、隱蔽的情況下，作為普通民眾的特約監(jiān)督員很難獲得全面、客觀的監(jiān)督信息。其次，特約監(jiān)督員的監(jiān)督意見“剛性”不足。由于特約監(jiān)督員制度并非法定監(jiān)督形式，其監(jiān)督意見對法院沒有法律上的約束力。雖然大多實施這一制度的法院都規(guī)定了針對監(jiān)督意見的答復義務，但意見是否被接受最終取決于法院自身，監(jiān)督員對此缺乏有效制約。
(三)與其他監(jiān)督方式未形成科學的制度協(xié)調(diào)
當前，權(quán)力的監(jiān)督方式日趨多元化，不同的監(jiān)督方式只有相互協(xié)調(diào)，才能更好地發(fā)揮作用。特約監(jiān)督員制度作為一種新的司法權(quán)監(jiān)督方式，與既有監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)上尚有完善空間。首先是特約監(jiān)督員制度與人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督的協(xié)調(diào)欠缺。法院的很多特約監(jiān)督員身份與代表或委員身份重合，容易導致監(jiān)督性質(zhì)的模糊和監(jiān)督措施的混亂。其次是特約監(jiān)督員監(jiān)督與信訪、投訴監(jiān)督的協(xié)調(diào)欠缺。從實踐來看，特約監(jiān)督員提供的監(jiān)督信息大多沒有超越法院通過信訪、投訴等渠道獲取的信息，且對于后者獲得的信息，法院同樣應當依法予以處理并給予答復，導致特約監(jiān)督員制度的功能有所消解。
三、特約監(jiān)督員制度的完善
圍繞特約監(jiān)督員制度存在的障礙和問題，我們需要對制度的主要內(nèi)容進行統(tǒng)籌安排，就以下幾個方面進行重點完善：
(一)優(yōu)化特約監(jiān)督員選任方式
法院特約監(jiān)督員選任方式的優(yōu)化是解決特約監(jiān)督員制度外部屬性不足的首要措施。具體來說，一是適度擴大選任范圍。目前，人民法院特約監(jiān)督員的人選主要是靠有關單位、組織推薦產(chǎn)生的，這種方式將選擇限制在較小的范圍。為更好地體現(xiàn)特約監(jiān)督員的廣泛性和代表性，在選任中應向更大范圍擴展，并允許符合條件的公民申請。二是探索人大主導等外部選任機制，提高制度公信力。為消除“自己監(jiān)督自己”的質(zhì)疑，特約監(jiān)督員的選任可由同級人大常委會或法院外的其他機構(gòu)來主導，提高特約監(jiān)督員的獨立性。
(二)暢通監(jiān)督信息獲取渠道
充分的信息掌握是有效開展監(jiān)督的前提。對于當前法院特約監(jiān)督員獲取監(jiān)督信息渠道不足的問題，主要可采取以下措施：一是繼續(xù)推進法院司法公開。司法公開是法治文明的重要標志，也是促使特約監(jiān)督員更好地掌握法院工作信息，更好地發(fā)揮監(jiān)督功能的有效途徑。二是強化法院對特約監(jiān)督員監(jiān)督行為的配合。法院應進一步明確監(jiān)督員在公民權(quán)利范圍內(nèi)的申請資料公開、訪談、旁聽等渠道和程序，為特約監(jiān)督員履職創(chuàng)造更好的條件。三是加強人大等有權(quán)機關對特約監(jiān)督員獲取監(jiān)督信息的支持。對于特約監(jiān)督員無法自行調(diào)查的線索，應允許其向人大等機關提出調(diào)查建議，由其依照職權(quán)開展進一步調(diào)查和監(jiān)督，為特約監(jiān)督員提供堅強的后盾。
(三)強化監(jiān)督結(jié)果的制約力度
特約監(jiān)督員對法院制約力量的薄弱已經(jīng)成為其功能發(fā)揮的主要阻礙之一，也使得特約監(jiān)督員制度在效果上與信訪、投訴等社會監(jiān)督方式相比缺乏明顯優(yōu)勢，提升特約監(jiān)督員監(jiān)督意見的剛性效力是特約監(jiān)督員制度發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。然而，基于法律保留原則，未經(jīng)法律授權(quán)的特約監(jiān)督員并沒有直接要求法院作出決定的權(quán)力。對此，筆者認為，可以從程序建議權(quán)上考慮，即繼續(xù)延續(xù)既有的批評、建議和要求答復的監(jiān)督方式，但在監(jiān)督員對答復不滿意或法院拒絕答復時，視情況向相應的人大常委會提出處理建議，由人大依法予以監(jiān)督，從而提高監(jiān)督員的監(jiān)督力度，確保監(jiān)督實效。
(四)提高特約監(jiān)督員自身監(jiān)督意識和監(jiān)督能力
僅有完善的制度而缺乏積極主動的監(jiān)督意識，所謂的監(jiān)督只會徒有虛名。在特約監(jiān)督員制度中，除了選擇具有高度責任感和較強監(jiān)督意愿的群眾擔任監(jiān)督員外，更重要的是加強人民群眾特別是特約監(jiān)督員的民主教育、法制教育，促使其充分了解自己參與國家管理和法律監(jiān)督的權(quán)利和責任，形成自覺的監(jiān)督意識。同時，特約監(jiān)督員履職能力的提高也是增強制度效果的必備因素。由于特約監(jiān)督員需要有一定的代表性，部分監(jiān)督員開展監(jiān)督活動的能力較為薄弱，為此，法院、司法行政機關等應根據(jù)各自職權(quán)，分工配合，開展法制宣傳，對特約監(jiān)督員的政治素養(yǎng)、履職能力、專業(yè)知識等方面進行必要的培訓，促使其更好地履行監(jiān)督職責。
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